這是黨的十九大后中央深改組第一個(gè)文件，也是2018年國(guó)企國(guó)資改革第一個(gè)舉動(dòng)。從兩個(gè)“第一”可見黨中央對(duì)國(guó)資管理體制的重視。——李錦

國(guó)有資產(chǎn)是誰(shuí)的資產(chǎn)？歸誰(shuí)管？管什么？怎樣管？這些看來很簡(jiǎn)單的問題卻長(zhǎng)期成為國(guó)資改革的難點(diǎn)。2017年11月20日，十九屆中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議審議通過了《關(guān)于建立國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況的制度的意見》，12月30日，中共中央印發(fā)了《中共中央關(guān)于建立國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度的意見》（簡(jiǎn)稱《意見》），為加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理和治理體系建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。這是黨的十九大后中央深改組第一個(gè)文件，也是2018年國(guó)企國(guó)資改革第一個(gè)舉動(dòng)。從兩個(gè)“第一”可見黨中央對(duì)國(guó)資管理體制的重視。

建立國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告制度是什么時(shí)候提出來的？意義何在？向全國(guó)人大報(bào)告制度的理論基礎(chǔ)是什么？對(duì)整個(gè)國(guó)資監(jiān)管體制和國(guó)企改革有什么影響？中國(guó)人民大學(xué)國(guó)企改革與發(fā)展研究中心首席政策專家李錦向《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者一一作了解答。

十九大后國(guó)資改革的奠基禮

《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：作為黨的十九大后首個(gè)國(guó)資改革議題，《意見》的印發(fā)引人注目，請(qǐng)您談?wù)勎募雠_(tái)的背景？

李錦：這是十九大后中央深改組第一個(gè)文件，《意見》明確提出，國(guó)務(wù)院每年向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況，并對(duì)報(bào)告框架、報(bào)告重點(diǎn)、審議程序、審議重點(diǎn)等做出了明確的制度安排。這意味著中國(guó)國(guó)有資產(chǎn)歸全民所有的屬性落地，《意見》是2009年《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》正式實(shí)施以來的重大進(jìn)展。

其實(shí)，黨的十八屆三中全會(huì)已經(jīng)提出“加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能”改革任務(wù)。現(xiàn)在，按照中央部署，全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工委牽頭，財(cái)政部、國(guó)務(wù)院國(guó)資委參與承擔(dān)了“建立國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況的制度”的改革任務(wù)。

當(dāng)然，建立國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況的制度，是貫徹黨的十九大強(qiáng)調(diào)的加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理的一個(gè)重要舉措。體現(xiàn)了堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，支持和保證人大依法行使監(jiān)督權(quán)，規(guī)范報(bào)告方式、審議程序及其重點(diǎn)，推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)管理的公開透明，使國(guó)有資產(chǎn)更好服務(wù)發(fā)展、造福人民。這對(duì)十九大后整個(gè)國(guó)資改革是個(gè)奠基禮。

由全國(guó)人大履行監(jiān)督職能體現(xiàn)人民當(dāng)家作主

《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：作為中國(guó)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)全國(guó)人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，中國(guó)官方選擇全國(guó)人大常委會(huì)作為匯報(bào)對(duì)象，意義何在？

李錦：這是正面回答國(guó)有資產(chǎn)是誰(shuí)的、歸誰(shuí)管、怎樣管的根本問題?！稇椃ā芬?guī)定，我國(guó)的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是社會(huì)主義公有制。加強(qiáng)最高權(quán)力機(jī)關(guān)的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能，不僅有利于鞏固和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度，也使國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、管理權(quán)邊界更加明晰，有利于切實(shí)管好人民的共同財(cái)富，保障國(guó)有資產(chǎn)安全。對(duì)于如何以管資本為主、加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理、防范國(guó)有資產(chǎn)流失而言，全國(guó)人大是最高也是最重要的一道防線。

由國(guó)務(wù)院匯報(bào)國(guó)有資產(chǎn)，是理應(yīng)履行的義務(wù)，實(shí)現(xiàn)人大國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督的制度化、規(guī)范化，是加強(qiáng)人民當(dāng)家作主制度保障、加強(qiáng)人大國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能的重要舉措，有利于切實(shí)摸清國(guó)有資產(chǎn)家底，向全國(guó)人大和全國(guó)人民報(bào)告全口徑國(guó)有資產(chǎn)的“明白賬”；有利于提高國(guó)有資產(chǎn)管理公開透明度，提升國(guó)有資產(chǎn)管理公信力，推動(dòng)規(guī)范和改進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)管理等。

從法理上說，正如董事會(huì)需向全體股東匯報(bào)一樣，作為國(guó)有資產(chǎn)的出資人，國(guó)務(wù)院以及國(guó)務(wù)院國(guó)資委向代表人民實(shí)行權(quán)力的全國(guó)人大常委會(huì)匯報(bào)國(guó)有資產(chǎn)管理情況，是必須推行的程序，體現(xiàn)了我國(guó)在依法治國(guó)和依法治理國(guó)有企業(yè)方面的態(tài)度，讓人民與國(guó)有企業(yè)的聯(lián)系更加緊密。從現(xiàn)實(shí)來看，現(xiàn)在國(guó)資代理人鏈條太長(zhǎng)，信息披露顯得極為重要。

國(guó)有資產(chǎn)委托代理鏈條過長(zhǎng)的痼疾需要診治

《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：您在接受其它媒體采訪時(shí)談到國(guó)資管理體制中的委托代理理論，國(guó)務(wù)院是代理全國(guó)人大來管理企業(yè)，應(yīng)當(dāng)怎樣理解？

李錦：委托代理理論的引入，為國(guó)有資產(chǎn)改革問題的研究提供了重要理論基礎(chǔ)和獨(dú)特視角。委托代理理論所涉及的既有委托人問題，也有代理人問題。依據(jù)委托代理理論，我們可以將整個(gè)國(guó)有資產(chǎn)委托代理鏈條劃分為四個(gè)層次。

第一個(gè)層次就是全民作為委托人將全民財(cái)產(chǎn)委托給全國(guó)人大代理。理論上，社會(huì)主義國(guó)家的每個(gè)公民均是全民財(cái)產(chǎn)的主人，但是從全民財(cái)產(chǎn)的實(shí)際運(yùn)行需要出發(fā)，必須要求存在一個(gè)客觀主體，國(guó)家是充當(dāng)全民所有制財(cái)產(chǎn)的天然代表，國(guó)家所有制隨之誕生，這也是國(guó)有資產(chǎn)委托代理關(guān)系產(chǎn)生的起點(diǎn)。全國(guó)人大由此便是第一個(gè)委托代理人。

第二個(gè)層次就是全國(guó)人大作為委托人將全民財(cái)產(chǎn)委托給國(guó)務(wù)院代理。任何一個(gè)國(guó)家全民財(cái)產(chǎn)的運(yùn)行過程都主要是由其政府（國(guó)務(wù)院）來承擔(dān)，國(guó)務(wù)院代理成為國(guó)家所有制的邏輯選擇。

第三個(gè)層次是國(guó)務(wù)院作為委托人將全民財(cái)產(chǎn)委托給國(guó)務(wù)院國(guó)資委代理。政府作為國(guó)有資產(chǎn)的所有者代表，通過一定的途徑和形式，以委托人身份把國(guó)有資產(chǎn)委托給國(guó)務(wù)院國(guó)資委代理。

第四個(gè)層次是國(guó)資委作為委托人將全民財(cái)產(chǎn)委托給國(guó)有企業(yè)董事會(huì)代理。企業(yè)作為國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)者和參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的微觀主體，由他們完成保值增值、壯大公有制經(jīng)濟(jì)實(shí)力的任務(wù)。

比較四個(gè)層次的委托代理關(guān)系，第一個(gè)層次國(guó)有資產(chǎn)委托代理關(guān)系長(zhǎng)期內(nèi)沒有更有效的替代方式，常常是無效的，如果全國(guó)人大常委會(huì)不了解國(guó)有資產(chǎn)管理情況，這個(gè)鏈條便和全民所有者是被間斷的。相比之下，第三個(gè)層次委托代理關(guān)系內(nèi)部存在諸多問題。所以，國(guó)資管理體制成為這次改革的重點(diǎn)。從十四大到十九大報(bào)告，國(guó)資改革總被排在突出位置。

實(shí)踐中，國(guó)務(wù)院是一個(gè)龐大的機(jī)構(gòu)體系，部門很多。國(guó)資委、財(cái)政部等不同部門及不同級(jí)別政府之間，從不同角度細(xì)化了第三個(gè)層次國(guó)有資產(chǎn)委托代理關(guān)系，形成了不同的國(guó)有資產(chǎn)委托代理鏈條。因此，國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的基本內(nèi)涵在于第三個(gè)層次委托代理關(guān)系內(nèi)部的鏈條調(diào)整。

人大手上有“明白賬”監(jiān)督要長(zhǎng)出“牙齒”

《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：《意見》明確要求實(shí)現(xiàn)全口徑、全覆蓋，為國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告相關(guān)工作提供了遵循和依據(jù)，將有助于提升國(guó)有資產(chǎn)管理的透明度和公信力。

李錦：近年來，全國(guó)人大常委會(huì)多次就國(guó)有資產(chǎn)管理聽取國(guó)務(wù)院專項(xiàng)工作報(bào)告，人大國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能有所增強(qiáng)，但這項(xiàng)工作有待從制度上進(jìn)一步完善。國(guó)務(wù)院要強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，采取有力措施，切實(shí)摸清家底，建立健全全國(guó)各類國(guó)有資產(chǎn)管理報(bào)告制度，將所有國(guó)有資產(chǎn)包括地方國(guó)有資產(chǎn)納入監(jiān)管范圍，實(shí)現(xiàn)全覆蓋，向全國(guó)人大報(bào)告全口徑國(guó)有資產(chǎn)的“明白賬”，自覺接受人大監(jiān)督。要按照國(guó)家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度規(guī)范國(guó)有資產(chǎn)會(huì)計(jì)處理，制定完善相關(guān)統(tǒng)計(jì)制度，確保各級(jí)政府、各部門和單位的國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告結(jié)果完整、真實(shí)、可靠、可核查。加快編制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告和自然資源資產(chǎn)負(fù)債表。組織開展國(guó)有資產(chǎn)清查核實(shí)和評(píng)估確認(rèn)，統(tǒng)一方法、統(tǒng)一要求，建立全口徑國(guó)有資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)。建立全口徑國(guó)有資產(chǎn)信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)相關(guān)部門單位互聯(lián)互通，全面完整反映各類國(guó)有資產(chǎn)配置、使用、處置和效益等基本情況。

《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：《意見》在制度設(shè)計(jì)中聚焦于增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效。這是不是意味著全國(guó)人大監(jiān)督任務(wù)會(huì)加大加重？

李錦：顯然，報(bào)告制度的建立只是一個(gè)起點(diǎn)。牽涉國(guó)家所有制完善與國(guó)有資產(chǎn)的管理，更深層次的改革要跟上來。為了貫徹落實(shí)好這項(xiàng)改革舉措，全國(guó)人大常委會(huì)必須堅(jiān)持問題導(dǎo)向，突出監(jiān)督重點(diǎn)，實(shí)行正確監(jiān)督、有效監(jiān)督，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效，讓監(jiān)督長(zhǎng)出“牙齒”。意見要求審議報(bào)告后，全國(guó)人大常委會(huì)將審議意見送國(guó)務(wù)院研究處理。國(guó)務(wù)院要將審議意見分解細(xì)化到相關(guān)部門研究處理和整改，要健全問責(zé)機(jī)制，加大問責(zé)力度，對(duì)涉嫌違紀(jì)違法的要依法依規(guī)嚴(yán)肅處理，并在6個(gè)月內(nèi)向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告研究處理情況以及存在問題整改和問責(zé)情況。

對(duì)全國(guó)人大的國(guó)資監(jiān)督體制改革的建議

《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：《意見》提出加強(qiáng)人大國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能，需要在實(shí)踐中進(jìn)一步健全工作機(jī)制，不斷推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告的規(guī)范化、程序化。

李錦：事情遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有這么簡(jiǎn)單。全國(guó)人大常委會(huì)是權(quán)力部門，也是國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督部門，這是國(guó)有資產(chǎn)委托代理關(guān)系產(chǎn)生的起點(diǎn)，也是監(jiān)督的終點(diǎn)，是第一責(zé)任人。監(jiān)管的任務(wù)異常艱巨。我的預(yù)想，目前要迫切需要做這么幾件事情：

預(yù)想之一：構(gòu)筑一個(gè)有效的國(guó)有資產(chǎn)國(guó)家治理結(jié)構(gòu)。國(guó)家的組成并不僅僅包含政府，它還包含著立法、司法等各種與政府并列的機(jī)構(gòu)。同時(shí)，國(guó)務(wù)院內(nèi)部有財(cái)政、發(fā)改、審計(jì)、財(cái)政、勞動(dòng)等相關(guān)部門。這種多樣性為構(gòu)筑有效國(guó)有資產(chǎn)治理結(jié)構(gòu)提供了基礎(chǔ)。

全國(guó)人大常委會(huì)加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督，聽取和審議國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告工作，要與預(yù)算決算審查監(jiān)督緊密銜接，特別是要與對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算決算、部門預(yù)算決算審查監(jiān)督相結(jié)合，條件具備時(shí)與對(duì)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告監(jiān)督工作相結(jié)合，建立起多層次多角度、既相互分工又有機(jī)銜接的人大國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告和監(jiān)督機(jī)制。

預(yù)想之二：形成雙層級(jí)治理結(jié)構(gòu)模式。目前有效的國(guó)有資產(chǎn)治理結(jié)構(gòu)應(yīng)該是雙層級(jí)治理結(jié)構(gòu)模式。第一層級(jí)，在全國(guó)人大常委會(huì)相關(guān)組成機(jī)構(gòu)、政府內(nèi)部相關(guān)部門、國(guó)資委之間構(gòu)筑相互制衡的治理結(jié)構(gòu)。第二層級(jí)為各級(jí)國(guó)資委內(nèi)部組成以及國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司形成相互制衡的治理結(jié)構(gòu)。在國(guó)資委和國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司之間建立唯一的所有權(quán)聯(lián)系，由國(guó)資委對(duì)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司行使出資人權(quán)利，充當(dāng)“老板”，從而確實(shí)切斷政府內(nèi)部其他部門對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司的干預(yù)，減少“婆婆”。

預(yù)想之三：建立有效的信息公開機(jī)制。降低信息不對(duì)稱程度的途徑，需要建立一種有效的信息公開機(jī)制。一是關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)日常管理與運(yùn)營(yíng)狀況、國(guó)有資產(chǎn)保值增值度等，在向人民代表大會(huì)報(bào)告的同時(shí)，要向司法機(jī)構(gòu)、向社會(huì)公開相關(guān)信息，接受司法機(jī)構(gòu)、新聞?shì)浾?、社?huì)公眾的監(jiān)督；二是不僅要公開國(guó)有資產(chǎn)保值增值度，而且要公開有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)重大管理決策的程序、內(nèi)容、相關(guān)責(zé)任人等；三是建立信息定期公開和重大事項(xiàng)信息重點(diǎn)公開相結(jié)合制度；四是建立國(guó)有資產(chǎn)管理信息預(yù)警制度，一旦出現(xiàn)異常信息，即進(jìn)入針對(duì)異常事件的專門調(diào)查程序。

預(yù)想之四：盡快完善國(guó)有資產(chǎn)管理法律法規(guī)。國(guó)有資產(chǎn)管理相關(guān)法律法規(guī)的完善應(yīng)從以下著手：一是準(zhǔn)確界定國(guó)有企業(yè)的范圍，同時(shí)要明確各自的事權(quán)如社會(huì)保障統(tǒng)籌等，兩者之間不得相互侵占利益、相互推諉責(zé)任；二是明確規(guī)定中央政府和地方政府的國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)是國(guó)有資產(chǎn)的唯一所有者代表，其他任何部門或組織不得以所有者代表身份干預(yù)國(guó)有企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；三是適應(yīng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整的需要，中央政府和地方政府在各自所有者權(quán)利行使的范圍內(nèi)，均有權(quán)適時(shí)適地處置國(guó)有資產(chǎn)。

預(yù)想之五：加快政府行政體制改革步伐。從當(dāng)前的改革實(shí)踐看，無論是國(guó)有資產(chǎn)管理集中性的有限推進(jìn)還是有效國(guó)有資產(chǎn)治理結(jié)構(gòu)難以構(gòu)筑，都起因于政府行政體制改革的滯后。盡管對(duì)于強(qiáng)化國(guó)家立法機(jī)構(gòu)與司法機(jī)構(gòu)的地位和作用、真正轉(zhuǎn)換政府職能、根除政府內(nèi)部的部門利益、進(jìn)一步解決“多龍治水”等的認(rèn)識(shí)已經(jīng)較為深入，但是在實(shí)際生活中，它們并沒有得到根本性貫徹落實(shí)。因而，加快政府行政體制改革步伐以適應(yīng)國(guó)有資產(chǎn)管理的新要求已成為一項(xiàng)非常緊迫的任務(wù)。