二、中國對拉美新政策的形成

十八大以來，習(xí)近平主席和李克強(qiáng)總理四度訪問拉美，說明了拉美對中國的重要性日益增強(qiáng)。中國領(lǐng)導(dǎo)人的拉美外交實(shí)踐為中國對拉美新政策的形成發(fā)揮了重要的巨大的促進(jìn)作用。實(shí)踐源于政策，又在政策的指導(dǎo)下不斷創(chuàng)新和發(fā)展，從而推動新的實(shí)踐形成新的政策。

中國和拉美長期以來，因?yàn)槲锢砭嚯x的遙遠(yuǎn)使得雙方的交流相對不密切。進(jìn)入2000年以來，中國與拉美國家在經(jīng)濟(jì)上互補(bǔ)性愈加密切，使得雙方有了重要的合作基礎(chǔ)。2008年，中國外交部正式發(fā)布第一份《中國對拉美和加勒比政策文件》，這份文件具有重大意義，它是中國政府第一個對拉美地區(qū)的政策性指導(dǎo)文件。它為中國與拉美發(fā)展國家關(guān)系提供了政策依據(jù)。說明中國已經(jīng)將拉美從外交的邊緣位置置于戰(zhàn)略位置了。

十八大以來，中國面臨的國際形勢以及當(dāng)前的世界形勢都發(fā)生了翻天覆地的變化。中國和拉美當(dāng)前所處的發(fā)展環(huán)境與八九年前相比已經(jīng)有很大的不同，特別是中拉領(lǐng)導(dǎo)人的互訪比較頻繁。

就中方而言，中國領(lǐng)導(dǎo)人訪問拉美期間提出了一系列的新主張、新理念、新舉措。這也說明2008年中國第一份對拉政策文件已經(jīng)不能夠全面涵蓋中國對拉美外交的新實(shí)踐。這需要中國提出的一些新的合作計(jì)劃、新的主張納入到新的政策文件里面。也正是在這個背景下，2016年11月24日，中國外交部發(fā)布了第二份《中國對拉美和加勒比政策文件》。新的政策文件系統(tǒng)地梳理和總結(jié)了十八大以來中國對拉美的外交實(shí)踐和外交思想，并且全面闡述了新形勢下中國對拉美的政策。

為什么說第二份《中國對拉美和加勒比政策文件》是一個“新”的文件呢?當(dāng)然這個“新”要加引號的。因?yàn)檫@個“新”不僅僅是年代更新了，重要的是它的內(nèi)容和它的意義。這個“新”是強(qiáng)調(diào)第二份政策文件在繼承基礎(chǔ)上的發(fā)展和創(chuàng)新。

和2008年第一份對拉政策文件相比較，新的文件在精神實(shí)質(zhì)和具體舉措方面具有重大的提升和超越。充分體現(xiàn)了習(xí)近平主席治國理政的外交思想。就其特點(diǎn)和內(nèi)容，新政策文件也不同于舊的政策文件。當(dāng)然新的政策文件并不是對于舊的政策文件的割裂，首先它繼承了舊的文件的原則和精神，同時又將中國基于對拉外交新時間提出的新思想、新論斷、新倡議納入到新的政策文件里面。概括而言，2016年的第二份《中國對拉美和加勒比政策文件》是對過去8年中拉關(guān)系新變化的高度概括，又是對未來發(fā)展新的定位。

第二份政策文件給人的印象最直接、最深刻的是它的內(nèi)容。它的內(nèi)容極其豐富。從直觀上看，第二份對拉政策文件分量更足，文字量增加了三分之一，有很多新主張、新倡議。從另外一個方面來說，這份文件實(shí)際上更加詳細(xì)，因?yàn)樗皇谴蠖?，而是有具體的闡述，從而使得這個政策文件能夠更具有可操作性和可執(zhí)行性。這種豐富性表現(xiàn)在中國對拉美的定位更加地明確，對拉政策更加地清晰。

第二份政策文件的豐富性還表現(xiàn)在增添了對拉合作的許多新內(nèi)容，比如增加國際協(xié)作、整體合作和第三方合作條款。這一點(diǎn)在2008年的政策文件里面是沒有的。從整個文件來看，著墨最多、使力最強(qiáng)、用心最深的就是一系列的“新”。我對它進(jìn)行了總結(jié)，歸之為十個新：

1.新時期。中國對拉美的第二份政策文件，可以說是重新認(rèn)識拉美。2008年的政策文件只是說拉美是重要的發(fā)展中地區(qū)，對于它的未來，對于它的認(rèn)識其實(shí)還是保持在傳統(tǒng)的認(rèn)識和地位。2016年的文件明確拉美地區(qū)是新興經(jīng)濟(jì)體的重要組成部分和充滿活力與希望的熱土。這一點(diǎn)說明中國對于拉美的前景還是比較看好的，認(rèn)同它是新興經(jīng)濟(jì)體的重要組成部分。相比較而言，2008年對拉美的政策文件里面對于拉美的定位和認(rèn)識，實(shí)際上只是一種常識性的定位，是對它的地理，對它一般的國家屬性的描述。

新時期，中國政府將中拉關(guān)系發(fā)展的理想上升到新的定位，定位為攜手發(fā)展的命運(yùn)共同體和新時期發(fā)展中國家共謀發(fā)展、共擔(dān)責(zé)任、共贏挑戰(zhàn)的典范。這說明中國政府對于拉美地區(qū)非常重視，希望能夠打造成南南合作的樣板。

2.新主張。中國新的外交有了一個新理念和新思想、新格局。對拉外交是整個中國推動構(gòu)建以合作共贏為核心的新型國際關(guān)系的天然組成單元。不僅如此，習(xí)近平主席提出中國夢，也就是說“兩個一百年”的奮斗目標(biāo)，這一點(diǎn)同拉美國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)實(shí)際上是一致的，希望通過互利共盈讓中拉命運(yùn)能夠緊密相連。

中國的發(fā)展離不開包括拉美和加勒比廣大發(fā)展中國家的共同發(fā)展，過去10多年，中國在拉美其實(shí)創(chuàng)造了巨大的商品需求，當(dāng)然主要還是初級產(chǎn)品，帶動了拉美的經(jīng)濟(jì)增長。這一點(diǎn)毋庸置疑。但是在新時期，要使得中拉關(guān)系能夠持續(xù)地發(fā)展下去，目前雙方都處于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型階段，還需要攜手共同發(fā)展，這樣才能促進(jìn)建立均衡、共贏、包容發(fā)展的多邊貿(mào)易體制，建立共建開放型的世界經(jīng)濟(jì)體系。

3.新舉措。2016年的政策文件可以說是新舉措多多。核心都指向要同拉美國家建立同呼吸、共命運(yùn)的雙贏態(tài)勢。比如建立長期穩(wěn)定的貿(mào)易關(guān)系，商討自貿(mào)協(xié)定。目前中國已經(jīng)和秘魯、智利、哥斯達(dá)黎加有自由貿(mào)易協(xié)定方面的安排，目前還在繼續(xù)探討新的安排。

拉美國家制造業(yè)水平相對比較落后，工業(yè)化雖然比中國要早，但是工業(yè)化并沒有完成。因此，使得它的制造業(yè)處于真空狀態(tài)，這就影響到了拉美國家的就業(yè)。就業(yè)直接影響經(jīng)濟(jì)增長，也會影響到社會穩(wěn)定。因此，增加本地就業(yè)、提升當(dāng)?shù)毓I(yè)化水平是拉美國家的熱切期望。中國開始關(guān)注到這一點(diǎn)，真正地實(shí)現(xiàn)關(guān)注彼此的需求。在這個基礎(chǔ)上，中國希望能夠幫助拉美和加勒比國家實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級。因?yàn)橹袊?jīng)過近四十年的改革開放已經(jīng)形成了比較合理的產(chǎn)業(yè)鏈。

還有兩點(diǎn)是最新的關(guān)切，也是對拉的政策文件里面新提出來的。一個是堅(jiān)持企業(yè)主導(dǎo)、市場運(yùn)作、義利并舉、合作共贏。中國從2000年開始實(shí)行“走出去”戰(zhàn)略，出現(xiàn)了一種特征，就是生活主導(dǎo)下的企業(yè)合作模式，這種模式在一定時期發(fā)揮了積極的作用，但是從長遠(yuǎn)來看，特別在當(dāng)前的形勢下，已經(jīng)有些不能與時俱進(jìn)了。

所以這次提出來要由企業(yè)主導(dǎo)，由市場進(jìn)行運(yùn)作，最大程度地發(fā)揮企業(yè)的市場主體作用，也就是說政府的交給政府，企業(yè)的交給企業(yè)，市場的交給市場，將市場的積極性，將市場的資源配置主體還給企業(yè)。同時還特別提出要義利并舉，這意味著中國將堅(jiān)持正確的義利觀，努力促進(jìn)企業(yè)切實(shí)履行海外社會責(zé)任。

我們知道，在2015年11月國資委和聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署共同發(fā)布了一個報(bào)告，《中國企業(yè)社會責(zé)任報(bào)告白皮書(2015)》，這也是第一次由中國主要的經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)發(fā)布的重要報(bào)告，其實(shí)它也是一個信號，特別要求在海外的中國企業(yè)切實(shí)履行企業(yè)社會責(zé)任，因?yàn)槠髽I(yè)社會責(zé)任不僅關(guān)切到中國的海外形象，同時它也關(guān)切到企業(yè)能否在當(dāng)?shù)乜沙掷m(xù)地發(fā)展下去，能夠與當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展共同進(jìn)步，實(shí)現(xiàn)真正的互利共盈。

還有很重要的一點(diǎn)，鼓勵雙方中小企業(yè)的交流與合作，積極搭建平臺。長期以來，中國企業(yè)走出去主要是國企，而拉美國家經(jīng)過80年代末、90年代的市場化、私有化、自由化改革之后，市場的主體已經(jīng)是中小企業(yè)，因此，中國企業(yè)和拉美企業(yè)在發(fā)展方面，在發(fā)展合作方面實(shí)際上是不對等的，存在著不平衡。基于拉美主要是中小企業(yè)的現(xiàn)實(shí)，中國政府承諾將積極鼓勵和扶持中國中小企業(yè)對接拉美市場，推動實(shí)現(xiàn)國有和民營、大型和中小企業(yè)與拉美企業(yè)對接，實(shí)現(xiàn)企業(yè)的多種形式的合作。

在目前的全球化條件下，更具有意義的就是跨境電商。2017年阿里巴巴總裁馬云去了阿根廷和墨西哥，并同阿根廷總統(tǒng)馬克里、墨西哥總統(tǒng)涅托進(jìn)行會面。這兩個國家都是位列前三的主要拉美國家，無論經(jīng)濟(jì)體量，還是市場容量，各個方面都具有重要的價(jià)值。

4.新理念。從近期來看，中國對拉美更多的是以軟援助的形式，也就是治國理政的經(jīng)驗(yàn)交流、社會經(jīng)驗(yàn)的交流，增強(qiáng)社會管理能力。

另外，新的政策特別強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展。中國在發(fā)展的過程中是有過發(fā)展的教訓(xùn)的，在環(huán)境保護(hù)方面處于相對劣勢。在拉美國家的環(huán)境文化里，他們將環(huán)境保護(hù)看得很重，他們寧可不發(fā)展也不能污染環(huán)境。正是基于這一點(diǎn)，中國政府也認(rèn)識到要想使得中拉關(guān)系可持續(xù)發(fā)展，要想使得中國企業(yè)在拉美可持續(xù)投資，就必須重視這一點(diǎn)。

5.新階段。2008年，首份對拉政策文件提出，建立平等互利、共同發(fā)展的中拉合作伙伴關(guān)系。2014年，中拉領(lǐng)導(dǎo)人在巴西利亞會晤，全面合作伙伴關(guān)系正式確立，標(biāo)志著中拉關(guān)系進(jìn)入了全面合作的新階段。中拉論壇部長級會議并不是終極的目標(biāo)，在條件成熟時舉行由中國和拉共體成員國領(lǐng)導(dǎo)人共同出席的峰會，也就是將中拉部長級論壇提升為中拉峰會，以提升中拉整體合作的層次。不僅如此，中國還特別注重政策的細(xì)化和針對性。比如，第一次提出將根據(jù)拉美和加勒比地區(qū)最不發(fā)達(dá)國家、內(nèi)陸發(fā)展國家、小島嶼發(fā)展國家的需求，在整體合作中予以必要的照顧。

6.新格局。這個新格局用一句話總結(jié)就是中拉關(guān)系從過去以政治上真誠互信和經(jīng)濟(jì)上合作共贏，發(fā)展到包括人文互學(xué)互鑒在內(nèi)的五位一體態(tài)勢。從過去雙邊合作，就是中國和拉美某一個國家的合作，發(fā)展到整體合作與雙邊合作并行，并且相互促進(jìn)的新格局。有了中拉論壇，有了中拉整體合作機(jī)制，并不意味著中國不和阿根廷、墨西哥、巴西這些國家發(fā)展雙邊關(guān)系了。雙邊關(guān)系繼續(xù)保持，繼續(xù)維持，只是開辟了一種新的合作機(jī)制，多邊合作機(jī)制。這種格局，從很長的一個時間內(nèi)來看也不會發(fā)生太大的變化。

7.新平臺。中國和委內(nèi)瑞拉、中國和墨西哥都有高級對話的機(jī)制。但是2015年中拉論壇成立之后，中國開始以中拉論壇為主要平臺推進(jìn)中國與拉美和加勒比國家的整體合作。這將是中國對拉合作的主要工具和平臺。但這并不排斥，也不限制其他的合作網(wǎng)絡(luò)。

因此，在中拉論壇之外，“一帶一路”國際合作倡議拉美也期待著能夠加入。當(dāng)然中國也是保持開放的態(tài)度，而不是變成一個會員俱樂部，也希望拉美能夠參與“一帶一路”的建設(shè)。

8.新框架。中國對于拉美的經(jīng)濟(jì)合作逐漸地穩(wěn)定起來。這種確定性和穩(wěn)定性的形成，主要源于中拉"1+3+6"合作新框架。中拉"1+3+6"合作新框架中1指的是以《中國與拉美和加勒比國家合作規(guī)劃(2015—2019)》為指引;3是三個引擎，即貿(mào)易、投資和金融;6是六大重點(diǎn)合作領(lǐng)域：能源資源、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)、制造業(yè)、科技創(chuàng)新和信息技術(shù)。

9.新模式。中國對拉美的經(jīng)濟(jì)合作，要擺脫過去投資和貿(mào)易的單向模式，而要積極探索“3×3”產(chǎn)能合作新模式。什么是“3×3”產(chǎn)能合作新模式呢?就是共建拉美物流、電力、信息三大通道，實(shí)現(xiàn)企業(yè)、社會、政府三者良性互動，拓展基金、信貸、保險(xiǎn)三條融資渠道。這種中拉產(chǎn)能合作的新模式，不僅契合了拉美國家發(fā)展工業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施，還推動了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的需求，有利于推動中國的外貿(mào)從大進(jìn)大出轉(zhuǎn)向優(yōu)進(jìn)優(yōu)出。

10.新合作方式。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是中拉合作的重要領(lǐng)域，但是過去一個時期合作模式面臨著重重挑戰(zhàn)。這次新的倡議要求為傳統(tǒng)的建設(shè)施工和裝備制造業(yè)領(lǐng)域之外增添新的內(nèi)容，比如技術(shù)咨詢、運(yùn)營管理合作，特別是鼓勵和支持中國企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)積極參與拉美國家的三大通道的規(guī)劃與建設(shè)，積極探索政府和社會資本合作模式等新的合作方式，促進(jìn)拉美基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通。

前面我主要講了兩個大的問題，基于不斷變化的外交新實(shí)踐、新思想、新主張、新倡議，中國更新了對拉美的政策文件。從而形成了對拉美整體的戰(zhàn)略構(gòu)想。無論從實(shí)踐還是政策的形成，其實(shí)都是由中拉合作的快速發(fā)展所推動的，這是一種客觀的推動。