耕地資源是關(guān)系十幾億人吃飯的大事。面對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展占用耕地的剛性需求，如何更有效保護(hù)耕地，如何破解占補(bǔ)平衡的難題，成為耕地保護(hù)新政要解決的問(wèn)題?！蛾P(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》明確提出，繼續(xù)實(shí)施最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，同時(shí)提出了改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡管理方式——

“但留方寸地，好與子孫耕”，耕地是我國(guó)最為寶貴的資源，關(guān)系十幾億人的吃飯大事。日前，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》，這是1997年以來(lái)，中央再次就耕地保護(hù)專門發(fā)文。文件明確了繼續(xù)實(shí)施最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，同時(shí)提出了改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡管理方式。面對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展占用耕地的剛性需求，如何更有效保護(hù)耕地，如何破解占補(bǔ)平衡的難題，成為耕地保護(hù)新政要解決的問(wèn)題。

占補(bǔ)平衡：

數(shù)量平衡更要質(zhì)量相當(dāng)

作為對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)占用耕地的補(bǔ)救措施，耕地占補(bǔ)平衡政策此前效果可圈可點(diǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1999年至2005年間，全國(guó)建設(shè)占用耕地5928萬(wàn)畝，同時(shí)補(bǔ)充了耕地6929萬(wàn)畝，有效彌補(bǔ)了各類建設(shè)占用耕地造成的損失。與此同時(shí)，占補(bǔ)平衡政策對(duì)節(jié)約集約用地有倒逼的效果，全國(guó)年均建設(shè)占用耕地的規(guī)模從1985年至1996年的750萬(wàn)畝下降到1999年至2015年間的350萬(wàn)畝。

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，占地需求和補(bǔ)地資源空間不匹配等問(wèn)題日益顯現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)的難度也日趨加大。地方政府要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，城鎮(zhèn)建制面積要擴(kuò)展，廠房車間要擴(kuò)容，這些都離不開土地。新增建設(shè)占用耕地是造成耕地減少的主要原因，也是造成占補(bǔ)平衡困難的主要因素。一方面是經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)新增用地的需求，另一方面是耕地保護(hù)任務(wù)重，如何找到兩者的平衡，以更少的土地投入支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，成為考驗(yàn)不少地方的難題。

由于耕地后備資源普遍匱乏，很多地方不得不將補(bǔ)充地塊選擇在偏遠(yuǎn)的山區(qū)丘陵地帶。據(jù)第二次全國(guó)土地調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，中西部一些地區(qū)土地利用粗放、效率不高，建設(shè)用地供需矛盾突出，區(qū)域內(nèi)占補(bǔ)平衡落實(shí)難度大。甘肅省8115萬(wàn)畝耕地中，已有1500萬(wàn)畝不適宜繼續(xù)耕種，部分地區(qū)耕地后備資源嚴(yán)重不足；東南沿海地區(qū)的情況也不容樂(lè)觀。福建省福清市全市一度僅剩15.95萬(wàn)畝園地及39.63萬(wàn)畝灘涂地可開發(fā)為耕地，而灘涂地開發(fā)又受到海洋規(guī)劃制約。

說(shuō)耕地占補(bǔ)平衡難題，難就難在既要數(shù)量平衡，更要質(zhì)量相當(dāng)。一方面是耕地后備資源多位于山區(qū)，這些地塊坡度大、連片耕地面積小，可供開發(fā)整理的耕地后備資源有限。另一方面是大部分地區(qū)的建設(shè)占用土地多為城鎮(zhèn)周邊的優(yōu)質(zhì)耕地。新增耕地主要來(lái)自未利用地的開發(fā)，多在交通不便、水源缺乏的地區(qū)，很難達(dá)到先前占用耕地質(zhì)量水平。不少地方由此出現(xiàn)占優(yōu)補(bǔ)劣、占近補(bǔ)遠(yuǎn)、占水田補(bǔ)旱地的現(xiàn)象。

保護(hù)耕地：

地方不吃虧農(nóng)民得實(shí)惠

據(jù)國(guó)土資源部對(duì)各省份耕地后備資源和占補(bǔ)平衡的評(píng)估顯示，“十三五”期間全國(guó)整體可以做到占補(bǔ)平衡，絕大多數(shù)省份可以在省域內(nèi)做到占補(bǔ)平衡。但個(gè)別后備資源嚴(yán)重匱乏省份，完全在省域內(nèi)落實(shí)占補(bǔ)平衡確實(shí)存在困難。對(duì)此，《意見》提出探索補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌制度。耕地后備資源嚴(yán)重匱乏的省份如難以滿足占補(bǔ)平衡，可向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)國(guó)家統(tǒng)籌。經(jīng)批準(zhǔn)并繳納跨省補(bǔ)充耕地資金后，可在耕地后備資源豐富省份落實(shí)補(bǔ)充耕地任務(wù)。

“探索資源匱乏省份補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌，是實(shí)事求是解決資源匱乏省份落實(shí)補(bǔ)充耕地實(shí)際困難的應(yīng)對(duì)之策，不是對(duì)耕地占補(bǔ)平衡制度松綁，也不是放松管理要求。”國(guó)土資源部副部長(zhǎng)曹衛(wèi)星說(shuō)，在實(shí)施補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌過(guò)程中，要嚴(yán)格限定統(tǒng)籌范圍，嚴(yán)控統(tǒng)籌規(guī)模。同時(shí)要發(fā)揮利益杠桿調(diào)節(jié)作用。通過(guò)收繳國(guó)家統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地費(fèi)用，在承擔(dān)補(bǔ)充耕地任務(wù)的省份集中投入資金，統(tǒng)籌用于補(bǔ)充耕地和改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。

據(jù)介紹，今后有關(guān)部門將整合相關(guān)資金建立耕地保護(hù)獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制，對(duì)承擔(dān)耕地保護(hù)任務(wù)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民實(shí)行獎(jiǎng)補(bǔ)。同時(shí)，規(guī)范市縣間跨地區(qū)補(bǔ)充耕地的利益調(diào)節(jié)，真正讓保護(hù)耕地的地方“不吃虧”，讓保護(hù)耕地的集體和農(nóng)民“得實(shí)惠”。

耕地保護(hù)要充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)杠桿的作用。專家認(rèn)為，實(shí)行跨地區(qū)補(bǔ)充耕地利益調(diào)節(jié)，加強(qiáng)對(duì)耕地保護(hù)責(zé)任主體的補(bǔ)償激勵(lì)，對(duì)建設(shè)用地緊張的大城市而言，是用資金換土地的好辦法；對(duì)用地相對(duì)充裕的貧困地區(qū)來(lái)說(shuō)，可以讓土地產(chǎn)生更大效益，換取急需的發(fā)展資金。目前，全國(guó)有近三分之一的省份已探索試行該機(jī)制，產(chǎn)生了200多億元的經(jīng)濟(jì)效益。

嚴(yán)保嚴(yán)管：

構(gòu)建耕地保護(hù)責(zé)任制

耕地保護(hù)關(guān)系國(guó)計(jì)民生，必須激勵(lì)、約束并舉。專家認(rèn)為，既要采取行政和法律手段嚴(yán)管嚴(yán)控、節(jié)約優(yōu)先，也要建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田和提升耕地質(zhì)量，注重長(zhǎng)遠(yuǎn)。

首先要通過(guò)行政的辦法，強(qiáng)化地方政府的耕地保護(hù)責(zé)任。嚴(yán)保嚴(yán)管，層層落實(shí)。如何嚴(yán)保嚴(yán)管？《意見》提出“兩個(gè)絕不能”，即已經(jīng)確定的耕地紅線絕不能突破，已經(jīng)劃定的城市周邊永久基本農(nóng)田絕不能隨便占用。這就要求加強(qiáng)對(duì)地方政府履行耕地保護(hù)責(zé)任的檢查考核，把結(jié)果納入領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)績(jī)考核。強(qiáng)化地方政府保護(hù)耕地的主體責(zé)任和有關(guān)部門的監(jiān)管責(zé)任，構(gòu)建耕地保護(hù)共同責(zé)任機(jī)制。

去年以來(lái)，國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部組織開展永久基本農(nóng)田劃定工作。目前，全域永久基本農(nóng)田劃定工作初步完成，“十三五”規(guī)劃確定的15.46億畝永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)已全部落實(shí)到地塊。

同時(shí)，對(duì)耕地的建設(shè)性保護(hù)也迫在眉睫。“建設(shè)性保護(hù)指通過(guò)工程措施改善耕地質(zhì)量。”中央農(nóng)辦副主任韓俊介紹，近年來(lái)，國(guó)家大力推進(jìn)土地整治與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，有效彌補(bǔ)了耕地產(chǎn)能損失。僅高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)一項(xiàng)，“十二五”期間，全國(guó)累計(jì)投入資金5900多億元，建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田4.03億畝，補(bǔ)充耕地2700多萬(wàn)畝，整治后的耕地糧食產(chǎn)能普遍提高10%至20%。“十三五”時(shí)期，要確保建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田4億畝，力爭(zhēng)建成6億畝。

建設(shè)性保護(hù)耕地，既要少占，也要補(bǔ)足。“要減少新增建設(shè)占用耕地，也要提升現(xiàn)有耕地質(zhì)量。”農(nóng)業(yè)部副部長(zhǎng)余欣榮表示，將通過(guò)占用耕地耕作層剝離再利用、改造中低產(chǎn)田、新增耕地后期培肥改良等措施來(lái)加強(qiáng)耕地質(zhì)量保護(hù)。擴(kuò)大耕地輪作休耕試點(diǎn)，明確禁止開墾的區(qū)域，推進(jìn)耕地休養(yǎng)生息。