松湖智谷一期2號地塊產(chǎn)業(yè)大廈即將封頂。南方日報(bào)記者 孫俊杰 攝

自2015年6月設(shè)立首批5個(gè)PPP（政府和社會資本合作）試點(diǎn)項(xiàng)目后，過去的三年多時(shí)間，東莞在PPP領(lǐng)域的探索漸入佳境，春節(jié)前后又有多個(gè)項(xiàng)目相繼簽約。

近日，南方日報(bào)記者從東莞市財(cái)政局獨(dú)家獲悉，目前，東莞市納入PPP項(xiàng)目庫的項(xiàng)目已達(dá)32個(gè)，涉及總投資約451.72億元，在庫項(xiàng)目落地率為75%，落地率全省排名第三。

●采寫：南方日報(bào)記者 龔名揚(yáng) 黃少宏 策劃：黃少宏

　　首個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)PPP項(xiàng)目已現(xiàn)雛形

2016年8月26日，寮步鎮(zhèn)政府通過公開招標(biāo)，將松湖智谷（原香市科技園）市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項(xiàng)目交由嶺南園林股份有限公司負(fù)責(zé)，項(xiàng)目預(yù)算金額5.1億元。僅僅過了一年多時(shí)間，如今松湖智谷園區(qū)內(nèi)幾條主干道已經(jīng)基本建成，招商中心附近的綠化帶也逐漸成型。

作為首個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)PPP項(xiàng)目，該項(xiàng)目很大程度上加速推進(jìn)了松湖智谷產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)運(yùn)營。按照計(jì)劃，該項(xiàng)目接下來還將整體打造松湖智谷內(nèi)部道路、綠化、管網(wǎng)、市政公園、河道景觀等。其中，六橫七縱的主干道路，將構(gòu)成園區(qū)完善的道路交通網(wǎng)絡(luò)；2公里濱水長廊生態(tài)景觀帶和三大市政公園將成為園區(qū)的特色生態(tài)景觀。

松湖智谷的變化正在東莞更多領(lǐng)域發(fā)生。2015年6月，經(jīng)市政府同意，軌道交通1號線、長安新河項(xiàng)目、銀瓶創(chuàng)新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、深圳外環(huán)高速東莞段、石馬河河口東江水源保護(hù)一期工程5個(gè)項(xiàng)目成為東莞市首批PPP試點(diǎn)項(xiàng)目。

此后的2016-2017年間，東莞市寮步鎮(zhèn)香市科技產(chǎn)業(yè)園（市政基礎(chǔ)設(shè)施）建設(shè)項(xiàng)目和28個(gè)鎮(zhèn)街水生態(tài)三期PPP項(xiàng)目相繼納入PPP項(xiàng)目庫。

“石馬河河口東江水源保護(hù)一期工程和深圳外環(huán)高速東莞段項(xiàng)目因項(xiàng)目自身原因，經(jīng)論證并報(bào)市政府同意后不再采用PPP模式實(shí)施已辦理退庫手續(xù)。”據(jù)東莞市財(cái)政局回復(fù)，截至2017年9月底，全省平均落地率為43%，東莞市在庫項(xiàng)目落地率為75%，東莞市PPP項(xiàng)目落地率全省排名第三。

目前，東莞市納入PPP項(xiàng)目庫項(xiàng)目有32個(gè)。在庫項(xiàng)目中，銀瓶創(chuàng)新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、長安新河PPP項(xiàng)目和寮步鎮(zhèn)香市科技產(chǎn)業(yè)園（市政基礎(chǔ)設(shè)施）建設(shè)已簽約落地，并正有序推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)施工中；28個(gè)水生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目亦于春節(jié)前完成項(xiàng)目招標(biāo)工作；軌道交通1號線一期項(xiàng)目PPP實(shí)施方案春節(jié)前已報(bào)請東莞市政府審定，待市政府批復(fù)后即可進(jìn)入項(xiàng)目采購階段，預(yù)計(jì)今年可落地建設(shè)。

　　28個(gè)鎮(zhèn)街水生態(tài)項(xiàng)目同時(shí)獲批復(fù)

在2018年公布的《東莞市政府和社會資本合作（PPP）項(xiàng)目情況表》中，列入的項(xiàng)目有32個(gè)之多，比之前公布的4個(gè)項(xiàng)目激增了8倍，對此，東莞市財(cái)政局回復(fù)稱，主要原因是2017年東莞市申報(bào)的28個(gè)鎮(zhèn)街水生態(tài)三期PPP項(xiàng)目，在同年12月同時(shí)獲得省財(cái)政廳批復(fù)納入PPP項(xiàng)目庫。

“目前列出的項(xiàng)目，為什么大多數(shù)是生態(tài)環(huán)境治理的？”對此，市財(cái)政局表示，按照市委、市政府全面打響水污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)的工作要求，東莞市2018年年底前需完成1800公里的截污次支管網(wǎng)建設(shè)任務(wù)。為此，為加快水生態(tài)項(xiàng)目的推進(jìn)，東莞市積極引入社會資本參與公共服務(wù)領(lǐng)域建設(shè)，并以28個(gè)鎮(zhèn)街水生態(tài)三期建設(shè)項(xiàng)目作為試點(diǎn)，采用PPP模式實(shí)施。目的是為水生態(tài)四期、五期項(xiàng)目的推進(jìn)探索一套模版化、高效化、可復(fù)制的水生態(tài)項(xiàng)目PPP實(shí)施模式。目前，28個(gè)鎮(zhèn)街水生態(tài)三期PPP項(xiàng)目推進(jìn)進(jìn)度相對比較理想。

　　將進(jìn)一步拓寬PPP模式應(yīng)用領(lǐng)域

由于PPP模式是投融資體制改革的一項(xiàng)新工作，有著審批環(huán)節(jié)多、專業(yè)性強(qiáng)、流程繁瑣的特點(diǎn)。

總結(jié)過去幾年的工作，市財(cái)政局發(fā)現(xiàn)，部分鎮(zhèn)街（園區(qū)）習(xí)慣于以往的舊思維、舊方法，在項(xiàng)目提出階段仍傾向于采取傳統(tǒng)財(cái)政直接投資或依賴市財(cái)政資金支持建設(shè)的方式進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，對采取PPP模式實(shí)施建設(shè)運(yùn)營一體化的建設(shè)方式的重要性認(rèn)識不足，沒有主動去研究和推進(jìn)PPP工作。

另一方面，目前我國尚未建立統(tǒng)一完善的PPP法律體系，各地PPP工作的推進(jìn)只能靠財(cái)政部和國家發(fā)改委出臺的各種指導(dǎo)意見、操作指南等文件進(jìn)行約定和開展，需靠地方政府大膽創(chuàng)新和嘗試，這給長達(dá)十年甚至幾十年的PPP項(xiàng)目帶來了很多不確定性，增加了項(xiàng)目實(shí)施的法律風(fēng)險(xiǎn)。

不過市財(cái)政局同時(shí)指出，在受地方政府投融資政策限制下，可以預(yù)見，加快推廣PPP模式的應(yīng)用，將是日后地方解決投融資、提高政府公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給能力與效率需要的主要模式。隨著《政府和社會資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》等文件的出臺，上級對地方運(yùn)用PPP模式工作的要求將越來越嚴(yán)格和規(guī)范。

為進(jìn)一步做好全市推廣PPP模式的各項(xiàng)工作，接下來，市財(cái)政局將從嚴(yán)格實(shí)施機(jī)構(gòu)或鎮(zhèn)街聘請第三方專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)的遴選、加大PPP項(xiàng)目入庫的審查力度等方面入手，進(jìn)一步規(guī)范東莞市PPP項(xiàng)目實(shí)施。

另外，隨著東莞市政府付費(fèi)項(xiàng)目的陸續(xù)上馬，未來新增項(xiàng)目按PPP模式實(shí)施的空間將逐步收窄。要實(shí)現(xiàn)地方運(yùn)用PPP模式的可持續(xù)發(fā)展，下來東莞需進(jìn)一步整合可利用資源，積極探索和挖掘擬實(shí)施PPP項(xiàng)目的潛在收益，進(jìn)一步拓寬PPP模式的應(yīng)用領(lǐng)域，減少政府支出責(zé)任，以騰出更多空間，實(shí)現(xiàn)撬動社會資本參與公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給效益最大化和財(cái)政資金使用效率最大化。

為更好利用好PPP模式推動城市發(fā)展，此前，東莞市財(cái)政局還專程前往江蘇宿遷考察當(dāng)?shù)豍PP項(xiàng)目。

通過與江蘇宿遷市財(cái)政局開展座談并到實(shí)地了解當(dāng)?shù)豍PP項(xiàng)目運(yùn)作情況，市財(cái)政局發(fā)現(xiàn)，對比宿遷的模式，東莞市目前PPP模式應(yīng)用在政府付費(fèi)項(xiàng)目相對較多，在準(zhǔn)經(jīng)營性或提升城市管理效率領(lǐng)域的項(xiàng)目相對較少。

結(jié)合東莞市全面推進(jìn)美麗東莞建設(shè)的目標(biāo)要求，市財(cái)政局認(rèn)為，下來東莞的PPP工作，可逐步探索擴(kuò)大在準(zhǔn)經(jīng)營性或提升城市管理效率的項(xiàng)目領(lǐng)域PPP模式的應(yīng)用；進(jìn)一步發(fā)揮PPP咨詢機(jī)構(gòu)和潛在社會資本力量，規(guī)范推進(jìn)全市PPP項(xiàng)目，并通過深入挖掘項(xiàng)目潛在收益，以降低政府支出責(zé)任，實(shí)現(xiàn)撬動社會資本參與公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給效益最大化。

　　■對話

　　市財(cái)政局：

　　PPP對化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有一定優(yōu)勢

南方日報(bào)：眾多PPP項(xiàng)目集中上馬，將給政府監(jiān)管帶來哪些壓力？

市財(cái)政局：PPP模式對化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面具有一定優(yōu)勢，一方面，PPP項(xiàng)目融資不屬于政府負(fù)債，可以有效降低政府債務(wù)規(guī)模，減輕財(cái)政集中還款壓力，進(jìn)一步降低政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平。另一方面，通過有效地引入社會資本，可起到提升公共服務(wù)質(zhì)量、提高項(xiàng)目運(yùn)作效率以及降低公共服務(wù)的成本等，提高財(cái)政資金的使用效益。

東莞市所有PPP項(xiàng)目的上馬都是嚴(yán)格按照國家、省有關(guān)PPP文件要求和流程的，組織編制PPP項(xiàng)目實(shí)施方案，并通過物有所值評價(jià)和財(cái)政承受能力論證評價(jià)的，故在財(cái)政可承受財(cái)力的情況下，即便是集中上馬，政府和社會資本雙方只要嚴(yán)格按照雙方合同約定實(shí)施，不會給政府帶來監(jiān)管上的挑戰(zhàn)問題。

對PPP項(xiàng)目的社會資本監(jiān)督問題，東莞已有明確的政府部門分工和監(jiān)管范圍，作為財(cái)政部門，我們將嚴(yán)格按照有關(guān)文件要求，結(jié)合財(cái)政職能，做好相關(guān)監(jiān)管工作。

南方日報(bào)：東莞推進(jìn)PPP項(xiàng)目有哪些創(chuàng)新舉措？

市財(cái)政局：一是為提高鎮(zhèn)街（園區(qū)）推廣PPP模式的積極性和主動性，東莞市參照《關(guān)于實(shí)施政府和社會資本合作項(xiàng)目以獎代補(bǔ)政策的通知》對中央財(cái)政PPP示范項(xiàng)目的獎勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，對東莞市2016年年底前完成采購確定社會資本合作方并簽約落地的前十個(gè)鎮(zhèn)（街道、園區(qū)）PPP項(xiàng)目給予獎勵(lì)。結(jié)合鎮(zhèn)街（園區(qū)）PPP項(xiàng)目的落地情況，2017年市財(cái)政累計(jì)已撥付PPP獎補(bǔ)資金1800萬元。

二是成立由市委常委、常務(wù)副市長任組長，相關(guān)職能部門任成員的市PPP工作推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制，以加強(qiáng)東莞市PPP有關(guān)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和政策協(xié)調(diào)，加快東莞市PPP項(xiàng)目的落地。

三是結(jié)合東莞市不設(shè)縣的實(shí)際，出臺《關(guān)于印發(fā)東莞市PPP項(xiàng)目入庫前期工作指引的通知》，明確市、鎮(zhèn)兩級PPP項(xiàng)目入庫前期工作的具體流程和要求。同時(shí)，積極借助第三方專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)力量，重點(diǎn)對市本級PPP項(xiàng)目“一方案兩論證”進(jìn)行全面審查，確保項(xiàng)目PPP實(shí)施方案的編制質(zhì)量。

四是創(chuàng)新鎮(zhèn)街水生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目PPP實(shí)施模式。為保證鎮(zhèn)街水生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的同步高效推進(jìn)，東莞市對28個(gè)鎮(zhèn)街水生態(tài)三期PPP項(xiàng)目采用了“統(tǒng)招分簽”模式推進(jìn)，即由鎮(zhèn)街授權(quán)委托市環(huán)保局作為實(shí)施機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施前期準(zhǔn)備和采購一家社會資本負(fù)責(zé)28個(gè)鎮(zhèn)街水生態(tài)三期項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營，待采購?fù)瓿刹⒋_定中標(biāo)社會資本后，再由各鎮(zhèn)街與中標(biāo)社會資本分別簽訂PPP合同，承擔(dān)各自項(xiàng)目未來的履約監(jiān)管主體責(zé)任，負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目協(xié)議的簽署以及項(xiàng)目建設(shè)期和運(yùn)營期的履約監(jiān)管、績效付費(fèi)、移交等全部工作；五是組建了總規(guī)模為200億元的莞信基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投資基金。

莞信基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投資基金（簡稱“莞信基金”）已正式設(shè)立運(yùn)作，基金認(rèn)繳規(guī)模200億元，期限10年，由政府投入25%，社會資本投入75%。目前，莞信基金已經(jīng)與東清公司組建聯(lián)合體，作為社會資本方參與東莞市28個(gè)鎮(zhèn)街水生態(tài)三期PPP項(xiàng)目采購社會資本方的應(yīng)標(biāo)工作并成功中標(biāo)，接下來莞信基金將按照與東清公司的約定并結(jié)合項(xiàng)目資金需求情況，為項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營提供部分資本金。