為更好地鼓勵(lì)運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，改善旅游公共服務(wù)供給，文化和旅游部會(huì)同財(cái)政部日前印發(fā)了《關(guān)于在旅游領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）。

《意見(jiàn)》從總體要求、基本原則、重點(diǎn)領(lǐng)域、嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政PPP工作制度、加大政策保障等方面，提出了明確、具體的要求，就調(diào)動(dòng)更多社會(huì)資源參與旅游業(yè)發(fā)展，探索推廣旅游PPP實(shí)施路徑、發(fā)展模式及長(zhǎng)效機(jī)制，提高旅游投資有效性和公共資源使用效益，建設(shè)一批旅游PPP示范項(xiàng)目等方面作出全面部署，預(yù)示著PPP模式支持旅游項(xiàng)目發(fā)展又將邁出重要一步。

破解旅游投資困局

大型挖掘機(jī)來(lái)回運(yùn)作、工程運(yùn)輸車來(lái)來(lái)往往……在江蘇東臺(tái)西溪旅游文化景區(qū)內(nèi)的犁木街修復(fù)工程現(xiàn)場(chǎng)，到處是一片繁忙景象。“在這個(gè)項(xiàng)目中，我們大膽嘗試了PPP模式，社會(huì)資本占項(xiàng)目總投資的90%，解決了財(cái)政資金投入不足的困難。”西溪旅游文化景區(qū)黨工委書(shū)記、管委會(huì)主任崔靜介紹，該項(xiàng)目致力打造晏溪河兩岸古民居，復(fù)原當(dāng)年犁木街的繁榮勝景，現(xiàn)已進(jìn)入駁岸施工階段。

財(cái)政部PPP中心專家趙紅說(shuō)：“傳統(tǒng)的融資方式難以滿足優(yōu)質(zhì)旅游建設(shè)與旅游產(chǎn)品結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的巨額融資需求。PPP模式將為社會(huì)資本進(jìn)入旅游行業(yè)鋪墊道路，有利于實(shí)現(xiàn)多方共贏，推動(dòng)旅游業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。”

“旅游設(shè)施建設(shè)存在總體投入大、前期開(kāi)發(fā)成本高、回報(bào)周期長(zhǎng)、更新維護(hù)力度強(qiáng)等難點(diǎn)與瓶頸，PPP投融資模式是解決這一困局的首選方法。社會(huì)資本與政府合作，既解決了項(xiàng)目資金困局，又引入了專業(yè)化投資經(jīng)營(yíng)團(tuán)隊(duì)，市場(chǎng)化手段提高了旅游設(shè)施的建設(shè)運(yùn)營(yíng)效率。”中國(guó)旅游研究院副研究員吳麗云分析。

PPP模式宛若一場(chǎng)資本的及時(shí)雨，在全國(guó)旅游投資領(lǐng)域上嶄露頭角，抽葉開(kāi)花。華僑城集團(tuán)推出共筑“100個(gè)美麗鄉(xiāng)村”計(jì)劃，采取多方合作共享的PPP模式，為社會(huì)資本進(jìn)軍旅游業(yè)提供了源源不竭的“活水”；云南省騰沖市落地建設(shè)的全域旅游綜合能力提升及生態(tài)修復(fù)PPP項(xiàng)目被列入財(cái)政部公布的全國(guó)第四批PPP示范項(xiàng)目庫(kù)，總投資為18.2億元，匹配70%的項(xiàng)目融資12.74億；湖北省?？悼h寺坪鎮(zhèn)天子湖旅游開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，被列入財(cái)政部公布的全國(guó)第四批PPP示范項(xiàng)目庫(kù)，以生態(tài)旅游帶動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展，總投資為10.02億元，匹配70%項(xiàng)目融資7.01億元……

打通融資快速通道

2015年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)旅游投資和消費(fèi)的若干意見(jiàn)》，要求加大改革創(chuàng)新力度，促進(jìn)旅游投資消費(fèi)持續(xù)增長(zhǎng)，明確提出支持企業(yè)通過(guò)PPP模式投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)旅游項(xiàng)目。

隨后，全國(guó)各地積極探索旅游項(xiàng)目PPP模式。安徽省委、省政府印發(fā)《關(guān)于將旅游業(yè)培育成為重要支柱產(chǎn)業(yè)的意見(jiàn)》，提出創(chuàng)新旅游投融資機(jī)制，支持社會(huì)資本以股權(quán)投資、特許經(jīng)營(yíng)、政府和社會(huì)資本合作（PPP）等方式參與旅游開(kāi)發(fā)建設(shè)；寧夏回族自治區(qū)政府印發(fā)《寧夏回族自治區(qū)“十三五”全域旅游發(fā)展規(guī)劃》，提出創(chuàng)新旅游投融資機(jī)制，改革創(chuàng)新投融資模式，推進(jìn)旅游基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)PPP等投融資模式改革創(chuàng)新；青海省政府辦公廳印發(fā)《青海省加快提升旅游業(yè)發(fā)展行動(dòng)方案》，提出通過(guò)旅游產(chǎn)業(yè)基金、旅游資產(chǎn)證券化、PPP模式、上市籌措資金等手段，搭建旅游資本運(yùn)作平臺(tái)……

同時(shí)，旅游主管部門迅速與財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等部門溝通、協(xié)商，積極調(diào)研旅游PPP項(xiàng)目的實(shí)際情況，并與旅游企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)和投資公司交流溝通，邀請(qǐng)各領(lǐng)域?qū)＜艺匍_(kāi)專題會(huì)議，研究旅游項(xiàng)目投資政策，確定了“PPP模式支持旅游項(xiàng)目”整體思路，為《意見(jiàn)》出臺(tái)和務(wù)實(shí)操作奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院副教授魏翔表示，《意見(jiàn)》的出臺(tái)正當(dāng)其時(shí)，是對(duì)旅游PPP項(xiàng)目的政策指引，外延上，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)屬性；內(nèi)涵上，重點(diǎn)突出運(yùn)營(yíng)為本。這種政策指引和范圍界定把準(zhǔn)了脈，切準(zhǔn)了地方需求的關(guān)鍵點(diǎn)，其中提出的“優(yōu)先推薦函制度”等很有新意。

趙紅指出，《意見(jiàn)》為旅游PPP項(xiàng)目實(shí)施做好了頂層設(shè)計(jì)，打通了融資快速通道，明確了融資擔(dān)保機(jī)制，加大了優(yōu)惠支持力度，并且強(qiáng)化了部門協(xié)作、聯(lián)審聯(lián)評(píng)、機(jī)制創(chuàng)新等，具有前瞻性。

“《意見(jiàn)》通過(guò)良好的頂層制度設(shè)計(jì)，厘清政府責(zé)任和市場(chǎng)機(jī)制的邊界，并將其落實(shí)為工作制度，既規(guī)避了政府兜底項(xiàng)目可能造成的財(cái)政負(fù)擔(dān)和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，又通過(guò)嚴(yán)格的項(xiàng)目篩查制度和公平競(jìng)爭(zhēng)制度優(yōu)選項(xiàng)目和合作方，保障社會(huì)資本能夠獲得合理回報(bào)，對(duì)全國(guó)各地旅游PPP項(xiàng)目的實(shí)施具有很強(qiáng)的引領(lǐng)性和指導(dǎo)性。”吳麗云分析。

重在落地實(shí)現(xiàn)共贏

近日，財(cái)政部發(fā)布了第四批政府和社會(huì)資本合作（PPP）示范項(xiàng)目名單。其中，旅游PPP示范項(xiàng)目數(shù)量為27個(gè)，投資總額為349.17億元，較第三批入選項(xiàng)目數(shù)量增長(zhǎng)92.86%，投資額增長(zhǎng)54.2%。

“雖然現(xiàn)在旅游PPP項(xiàng)目成功范例越來(lái)越多，但是全國(guó)旅游類PPP項(xiàng)目還存在著落地難的問(wèn)題。由于旅游PPP項(xiàng)目前期論證不充分，直接導(dǎo)致項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)、回報(bào)機(jī)制設(shè)計(jì)不合理，并且多數(shù)項(xiàng)目的中標(biāo)社會(huì)資本方為資金方和施工方聯(lián)合體，具備旅游運(yùn)營(yíng)能力的較少，運(yùn)營(yíng)能力弱，嚴(yán)重影響了項(xiàng)目的回報(bào)率。”魏翔分析。

談及下一步怎樣做好旅游PPP項(xiàng)目時(shí)，趙紅表示，各相關(guān)部門在實(shí)際操作中，要提高對(duì)旅游PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方的遴選標(biāo)準(zhǔn)，可以增加“具備同級(jí)別景點(diǎn)景區(qū)管理運(yùn)營(yíng)的團(tuán)隊(duì)和業(yè)績(jī)”等要求，提升社會(huì)資本合作方的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力，避免重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)的現(xiàn)象發(fā)生。同時(shí)，要優(yōu)先開(kāi)展存量旅游項(xiàng)目的提升改造，避免同質(zhì)化，也利于預(yù)測(cè)市場(chǎng)情況和滿足融資需求。

“可以通過(guò)優(yōu)先推薦函制度、動(dòng)態(tài)評(píng)估制度，保證項(xiàng)目和合作方選擇的科學(xué)性，從源頭和過(guò)程中進(jìn)行控制，形成項(xiàng)目的良性運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，保障社會(huì)資本的合理收益，確保公共利益最大化。通過(guò)擔(dān)?；?、保險(xiǎn)產(chǎn)品等多種金融創(chuàng)新方式，拓寬項(xiàng)目融資渠道，帶動(dòng)更多金融機(jī)構(gòu)加入旅游PPP項(xiàng)目，保障可持續(xù)發(fā)展。”吳麗云說(shuō)。

針對(duì)鄉(xiāng)村旅游PPP項(xiàng)目的參與主體問(wèn)題，盈科律師事務(wù)所律師王良鋼認(rèn)為，應(yīng)對(duì)PPP模式下的鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目中，村民、村集體在項(xiàng)目中的法律地位、參與方式、規(guī)范管理等進(jìn)行必要的研究，讓他們真正參與到旅游經(jīng)營(yíng)中，最終實(shí)現(xiàn)多方共贏。