從嚴(yán)格審批到按需申領(lǐng)

新中國(guó)護(hù)照變遷記(深閱讀)

曾經(jīng)，中國(guó)人出國(guó)辦護(hù)照所需材料厚如書(shū)本，因私出國(guó)的人寥寥無(wú)幾。新中國(guó)成立到改革開(kāi)放前的30年間，中國(guó)公民普通護(hù)照只簽發(fā)了21萬(wàn)本，年均約7000本。改革開(kāi)放后，隨著留學(xué)潮、旅游潮的出現(xiàn)，護(hù)照簽發(fā)量出現(xiàn)井噴式增長(zhǎng)。新組建的國(guó)家移民管理局向本報(bào)提供的數(shù)據(jù)顯示，2002年到2017年，中國(guó)公民普通護(hù)照簽發(fā)量達(dá)1.73億本，年均簽發(fā)1080萬(wàn)本。

護(hù)照，對(duì)于個(gè)人來(lái)說(shuō)，是公民出入國(guó)境和在國(guó)外證明國(guó)籍和身份的證件；對(duì)于國(guó)家來(lái)說(shuō)，是“門(mén)面”，是主權(quán)的象征和體現(xiàn)?；仡櫺轮袊?guó)成立近70年來(lái)中國(guó)公民普通護(hù)照的變遷，可以看到，審批程序逐漸簡(jiǎn)化，制證水平不斷提升，“含金量”越來(lái)越高。專家表示，中國(guó)護(hù)照只用了60多年時(shí)間，就走過(guò)了西方國(guó)家二三百年的成長(zhǎng)路程。它像一面鏡子，折射出中國(guó)越來(lái)越強(qiáng)的綜合國(guó)力，和中國(guó)政府日益自信和開(kāi)放的對(duì)外形象。

新中國(guó)成立至改革開(kāi)放前

管理嚴(yán)格 辦理量少

《中華人民共和國(guó)護(hù)照法》規(guī)定，中國(guó)護(hù)照分為普通護(hù)照、外交護(hù)照和公務(wù)護(hù)照。普通護(hù)照又分因私、因公兩種。其中，中國(guó)公民因私普通護(hù)照(下稱普通護(hù)照)主要發(fā)給出國(guó)探親、旅游、學(xué)習(xí)以及前往國(guó)外定居的中國(guó)公民使用，使用面廣、持有量大。

新中國(guó)成立以來(lái)，普通護(hù)照發(fā)生過(guò)十余次版本變化。我們可以將其劃分為3個(gè)時(shí)段：新中國(guó)成立至改革開(kāi)放前、改革開(kāi)放初期至新世紀(jì)前、新世紀(jì)以來(lái)。每個(gè)時(shí)段的變遷都打著深深的時(shí)代烙印。

中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院邊防系副教授梁治寇表示，從管理體制看，上世紀(jì)50年代末，普通護(hù)照開(kāi)始由外事部門(mén)轉(zhuǎn)歸公安機(jī)關(guān)管理。從內(nèi)容看，護(hù)照文字印刷多為中俄文對(duì)照，是當(dāng)時(shí)外交形勢(shì)的直接反映。從制作技術(shù)看，護(hù)照需要手工填寫(xiě)，防偽手段幾乎為零。

改革開(kāi)放前，出國(guó)人員主要為援建專家、工程技術(shù)人員；因私出國(guó)的絕大多數(shù)為歸僑和僑眷，每年辦理量不過(guò)幾千本。在外交部原領(lǐng)事司副司長(zhǎng)范振水看來(lái)，這主要是由當(dāng)時(shí)的單一公有制、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和相關(guān)政治形勢(shì)決定的。一些時(shí)段內(nèi)，“出國(guó)管理處于‘三無(wú)狀態(tài)’：受理無(wú)明確規(guī)定，審批無(wú)明確時(shí)間，管理無(wú)明確機(jī)構(gòu)”。

改革開(kāi)放初期至新世紀(jì)前

關(guān)卡減少 逐步規(guī)范

對(duì)于全球化智庫(kù)(CCG)理事長(zhǎng)兼主任王輝耀來(lái)說(shuō)，1984年出國(guó)留學(xué)前辦理護(hù)照的經(jīng)歷至今仍歷歷在目。

1982年，從廣州外國(guó)語(yǔ)學(xué)院畢業(yè)的王輝耀來(lái)到原國(guó)家外經(jīng)貿(mào)部國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作司工作。兩年后，他獲得赴加拿大留學(xué)的機(jī)會(huì)。雖然是國(guó)家干部，他辦理護(hù)照所需的留學(xué)邀請(qǐng)函、贊助、薪級(jí)條件、獎(jiǎng)學(xué)金等材料依然很多，“所有材料加起來(lái)有一本書(shū)那么厚”。這些材料需要經(jīng)過(guò)單位審批，公安部門(mén)還會(huì)核查其出身、家庭成分、海外關(guān)系、政治思想等情況。一個(gè)多月后，他終于拿到了護(hù)照。王輝耀對(duì)記者表示，“感謝改革開(kāi)放政策，讓我有了出國(guó)留學(xué)的機(jī)會(huì)。”

不過(guò)，人們實(shí)際辦理護(hù)照的過(guò)程并不那么順利。“申請(qǐng)護(hù)照的證明材料多、前置審批多、審批單位自由裁量權(quán)過(guò)大等問(wèn)題，造成申請(qǐng)人來(lái)回跑路，拉長(zhǎng)了辦證時(shí)間。”外交學(xué)院外交學(xué)與外事管理系教授夏莉萍對(duì)記者舉例說(shuō)，當(dāng)時(shí)辦理護(hù)照需單位蓋章，一些人為了出國(guó)留學(xué)，在未滿服務(wù)期的情況下，需要給所在單位交一筆培養(yǎng)費(fèi)，才能得到單位蓋章。

變化從上世紀(jì)90年代開(kāi)始出現(xiàn)。隨著留學(xué)、探親、“新馬泰”旅游等因私出國(guó)大潮涌起，公安部從1994年起在全國(guó)統(tǒng)一公民因私出國(guó)護(hù)照申請(qǐng)和審批程序，護(hù)照申領(lǐng)邁入規(guī)范化時(shí)代。

此外，為應(yīng)對(duì)持用偽假護(hù)照偷渡等新問(wèn)題，1992年、1997年頒發(fā)的新版護(hù)照在防偽技術(shù)方面都有新突破。改手工填寫(xiě)為打印；持照人像片加用防偽塑封膜；加蓋“中華人民共和國(guó)公安部出入境管理局”國(guó)徽印章；啟用可供光電字符識(shí)別技術(shù)閱讀的機(jī)讀碼……護(hù)照研制、印制水平和防偽技術(shù)含量大幅提升。

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)

立法保障 驚人跨越

經(jīng)濟(jì)的崛起，帶動(dòng)了中國(guó)首批出國(guó)旅游潮在本世紀(jì)初達(dá)到一個(gè)高峰。統(tǒng)計(jì)顯示，2001年，中國(guó)人出境旅游突破1000萬(wàn)，占據(jù)了當(dāng)時(shí)護(hù)照申領(lǐng)量的2/3。

不過(guò)，新世紀(jì)初期，跟團(tuán)游是辦理普通護(hù)照的重要前提。夏莉萍說(shuō)，許多人參加團(tuán)隊(duì)旅行，很大一個(gè)原因就是為了申領(lǐng)一本護(hù)照，方便以后出國(guó)。

2001年，在中國(guó)加入世貿(mào)組織10天后，全國(guó)公安出入境管理工作會(huì)議召開(kāi)。會(huì)議宣布了按需申領(lǐng)護(hù)照試點(diǎn)、取消港澳游名額限制、擴(kuò)大口岸簽證點(diǎn)等多項(xiàng)改革措施。時(shí)至今日，這次會(huì)議的歷史意義仍十分巨大。它標(biāo)志著新中國(guó)成立以來(lái)的護(hù)照審批時(shí)代即將結(jié)束。到2006年，全國(guó)200多個(gè)大中城市實(shí)現(xiàn)按需申領(lǐng)。2006年通過(guò)的護(hù)照法，2013年施行的出境入境管理法，更是從法律上保障公民依法出入境的各項(xiàng)權(quán)利。

新世紀(jì)以來(lái)，王輝耀的護(hù)照換發(fā)了好幾次。“每次去辦理都能感受到新變化。”他說(shuō)，以前北京只有一個(gè)出入境管理處，后來(lái)每個(gè)區(qū)縣都有了，而且異地也能辦護(hù)照；申請(qǐng)材料逐步簡(jiǎn)化，辦理時(shí)間由一兩個(gè)月縮短到10天，護(hù)照年限由5年增為10年。

“在出入境時(shí)，以前要填各種表格，現(xiàn)在一本護(hù)照就能方便進(jìn)出。2012年電子護(hù)照出現(xiàn)后，每次口岸通關(guān)時(shí)間只要幾秒鐘。這些都是進(jìn)步。”王輝耀說(shuō)。

相關(guān)專家對(duì)記者表示，總的來(lái)看，新中國(guó)成立以來(lái)普通護(hù)照變遷呈現(xiàn)出4個(gè)特點(diǎn)。一是證件標(biāo)準(zhǔn)更規(guī)范。證件規(guī)格、欄目規(guī)劃等參照國(guó)際有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)制作，逐漸變得簡(jiǎn)潔實(shí)用、美觀大方。二是證件防偽性能更強(qiáng)。新型防偽材料、防偽技術(shù)及制作工藝不斷更新，特別是數(shù)字安全防偽技術(shù)應(yīng)用，使證件防偽能力大幅提升。三是證件簽發(fā)管理智能化程度更高。護(hù)照制作由人工手寫(xiě)發(fā)展到完全自動(dòng)化制作，證件管理實(shí)現(xiàn)全流程數(shù)字化，證件簽發(fā)管理水平不斷提高。四是證件應(yīng)用更便捷安全。例如，2012年版電子護(hù)照采用內(nèi)嵌非接觸式集成電路芯片，存儲(chǔ)持證人個(gè)人資料、指紋及證件簽發(fā)信息等，并對(duì)芯片數(shù)據(jù)采取多種保護(hù)機(jī)制，既極大提高了通關(guān)效率，又標(biāo)志著中國(guó)護(hù)照安全性能達(dá)到世界先進(jìn)水平。

“新中國(guó)成立以來(lái)，普通護(hù)照版本從最初的單頁(yè)紙、手工填寫(xiě)，發(fā)展到如今集成了多項(xiàng)國(guó)際領(lǐng)先的制證技術(shù)，其跨越是驚人的。從整體看，我們已走過(guò)了西方先進(jìn)國(guó)家二三百年的護(hù)照成長(zhǎng)路程。”梁治寇說(shuō)。

展望未來(lái)

簡(jiǎn)化程序 提升質(zhì)量

不久前，北京市居民劉女士申請(qǐng)了美國(guó)某銀行的工作職位，銀行要求她5月14日上午準(zhǔn)時(shí)報(bào)到并簽訂勞動(dòng)合同，逾期則合同作廢。5月9日，劉女士來(lái)到北京市公安局出入境大廳辦理護(hù)照。得知需要10個(gè)工作日才能取證時(shí)，她心急如焚。值班民警了解情況后，認(rèn)為劉女士的情況符合“只跑一次”制度中的加急取證條件，便協(xié)助其辦理了加急手續(xù)。幾天后，劉女士及時(shí)拿到了護(hù)照。激動(dòng)萬(wàn)分的她連連稱贊：“‘只跑一次’政策真是幫了大忙。”

劉女士所說(shuō)的“只跑一次”制度由國(guó)家移民管理局于今年5月1日起推出，將原來(lái)辦理護(hù)照等出入境證件需要的制證照片采集、指紋采集、申請(qǐng)材料提交、面見(jiàn)核查、證件繳費(fèi)等5個(gè)環(huán)節(jié)，集中在同一時(shí)間、同一場(chǎng)所辦理；同時(shí)還為5種緊急辦證情形群眾開(kāi)通了快速辦證的“綠色通道”。

國(guó)家移民管理局相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)記者表示，為進(jìn)一步提升精細(xì)化服務(wù)水平，國(guó)家移民管理局下一步將實(shí)施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略和智慧移民出入境管理建設(shè)，拓寬網(wǎng)上辦事范圍；同時(shí)進(jìn)一步強(qiáng)化信息共享，簡(jiǎn)化申請(qǐng)材料。

“國(guó)家移民管理局成立后一個(gè)多月內(nèi)，推出了多項(xiàng)便民利民的大紅利，體現(xiàn)了服務(wù)為民的新氣象新作為。”王輝耀表示，中國(guó)公民外出旅游是民間外交、公共外交的重要方式之一，簡(jiǎn)化辦證程序，將方便更多人出入境。同時(shí)，中國(guó)正從移民來(lái)源國(guó)向移民過(guò)境國(guó)和目的國(guó)多重角色轉(zhuǎn)變，國(guó)家移民管理局的組建及運(yùn)營(yíng)，釋放出中國(guó)對(duì)全球開(kāi)放包容發(fā)展的明確信號(hào)。

2017年，中國(guó)出入境人數(shù)達(dá)5.98億人次。隨著中國(guó)人外出旅游數(shù)量不斷增加，中國(guó)護(hù)照“含金量”也在不斷提升。截至今年1月3日，持普通護(hù)照中國(guó)公民可免簽、落地簽前往的國(guó)家和地區(qū)增加到67個(gè)。夏莉萍表示，這源于中共十八大以來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和雙邊領(lǐng)事磋商的努力。

不過(guò)，衡量公民國(guó)際旅行自由度的亨氏免簽指數(shù)仍然排名靠后，成為中國(guó)護(hù)照“含金量”被質(zhì)疑的一個(gè)依據(jù)。夏莉萍認(rèn)為，國(guó)家富強(qiáng)程度與亨氏簽證受限指數(shù)有聯(lián)系，但不是必然聯(lián)系。很多時(shí)候，免簽是相互的。中國(guó)是一個(gè)人口大國(guó)，如果為了獲得對(duì)方國(guó)家免簽而盲目敞開(kāi)國(guó)門(mén)，“三非問(wèn)題”(非法入境、非法居留、非法就業(yè))會(huì)更加突出。

“如何做到有效平衡，是下一步亟須考慮的。”夏莉萍說(shuō)。

本報(bào)記者 彭訓(xùn)文