自貿(mào)港讓海南成為了我國對外開放、吸引投資的一塊熱土，其中不少資本都將眼光瞄準(zhǔn)了無人島開發(fā)。7月5日，國家海洋局發(fā)布《關(guān)于海域、無居民海島有償使用的意見》（以下簡稱《意見》），進(jìn)一步明確了開發(fā)無人島的相關(guān)規(guī)定。而就在前一天，海南省海洋與漁業(yè)廳公布了《海南省無居民海島開發(fā)利用審批辦法》（以下簡稱《辦法》），明確單位或個人申請開發(fā)利用無居民海島，應(yīng)向省級海洋行政主管部門提出申請，并提交無居民海島開發(fā)利用申請書、具體方案和項(xiàng)目論證報告。關(guān)于無居民海島開發(fā)利用的最高期限，參照海域使用權(quán)的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行：旅游、娛樂用島的期限為25年。隨著政策進(jìn)一步明確，海南無人島的旅游開發(fā)顯現(xiàn)出更大吸引力。

自貿(mào)港新風(fēng)

本次《意見》明確，為嚴(yán)格執(zhí)行圍填海總量控制制度，對生態(tài)脆弱的海域、無居民海島實(shí)行禁填禁批制度，確保大陸自然岸線保有率不低于35%。對優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域的海域、無居民海島利用制定差別化產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入目錄，實(shí)施差別化供給政策。將生態(tài)環(huán)境損害成本納入海域、無居民海島資源價格形成機(jī)制，利用價格杠桿促進(jìn)用海用島的生態(tài)環(huán)保投入。

雖然該政策對于無人島開發(fā)的管控“紅線”規(guī)定得十分嚴(yán)格，不過，《意見》也提出，我國將逐步提高經(jīng)營性用海用島的市場化出讓比例，鼓勵沿海各地區(qū)在依法審批前，結(jié)合實(shí)際推進(jìn)旅游娛樂、工業(yè)等經(jīng)營性項(xiàng)目用島采取招標(biāo)拍賣掛牌等市場化方式出讓。

具體來說，《辦法》規(guī)定，單位或個人申請開發(fā)利用無居民海島，需要提交開發(fā)利用具體方案等材料，并在方案中明確用島面積、用島方式和布局、開發(fā)強(qiáng)度等。而按照《辦法》，養(yǎng)殖、旅游娛樂、港口等不同用途的海島開發(fā)利用年限從15-50年不等，其中旅游、娛樂用島期限為25年。對于開發(fā)利用期限屆滿的無人島，《辦法》規(guī)定，用島單位或個人需要繼續(xù)開發(fā)利用的，應(yīng)當(dāng)在期限屆滿兩個月前向海南省政府申請續(xù)期。

易居研究院智庫中心研究總監(jiān)嚴(yán)躍進(jìn)表示，《辦法》中確定的無人島開發(fā)方式和海南自貿(mào)港建設(shè)思路較匹配，有助于海南形成更豐富的業(yè)態(tài)，而對于不同用途的開發(fā)年限規(guī)定則是明確海島開發(fā)去房地產(chǎn)化的一個政策導(dǎo)向。

冷熱不均

據(jù)了解，海南省三亞市海岸線長209公里，海島總面積約為6平方公里，分布著大小39個島嶼，大部分均為無居民海島。2011年4月，海南省公布首批無居民海島開發(fā)名錄，蜈支洲島、東鑼?shí)u、西鼓島、小青洲島，萬寧市加井島、洲仔島共6個島嶼入圍。

海南省海洋與漁業(yè)廳方面曾明確，為把海南打造成世界級海島休閑度假旅游勝地，海域、海岸帶和海島是國際旅游島建設(shè)的核心內(nèi)容，無居民海島將杜絕房地產(chǎn)項(xiàng)目，側(cè)重于旅游開發(fā)，且允許民營資本參與。

目前，蜈支洲島自1998年由海南海景樂園國際有限公司進(jìn)行旅游開發(fā)后，經(jīng)過長期商業(yè)運(yùn)作，已經(jīng)成為海南熱門旅游勝地之一。在三亞地區(qū)，除蜈支洲島外，三亞具備開發(fā)面積的島嶼為東鑼?shí)u和西鼓島，這使得海南相關(guān)政府早期曾將兩個島嶼的發(fā)展定位為高端旅游度假地，但目前關(guān)于東鑼?shí)u、西鼓島的旅游信息以及旅游產(chǎn)品較為少見。小青洲島早期則被初步開發(fā)成酒店配套用地，用于休閑娛樂。而在萬寧市，相關(guān)政府針對加井島、洲仔島，積極組織企業(yè)加快開發(fā)高端潛水產(chǎn)品。整體而言，首批外放開發(fā)權(quán)的6個無居民島，旅游業(yè)發(fā)展?fàn)顟B(tài)參差不齊，蜈支洲島一家獨(dú)大。

北京聯(lián)合大學(xué)旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所所長張金山表示，海南一直以濱海旅游為主，因此深度挖掘海洋文化、打造多元化的參與性、體驗(yàn)性海島旅游產(chǎn)品，對海南發(fā)展旅游業(yè)的作用很大。目前，蜈支洲島的旅游產(chǎn)品與海南多數(shù)海島相似，為避免同質(zhì)化競爭，蜈支洲島之后應(yīng)該以本土化發(fā)展個性化，多開發(fā)帶有島嶼特色的旅游產(chǎn)品。

商機(jī)與風(fēng)險

投資往往是商機(jī)與風(fēng)險共存的，無人島作為我國旅游產(chǎn)業(yè)中的新興項(xiàng)目亦是如此。北京外國語大學(xué)文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)研究中心研究員劉思敏表示，我國此前公布的首批176個準(zhǔn)備開發(fā)利用的無居民島嶼中，只有分屬廣東、廣西和海南的77個島嶼屬于熱帶，在氣候條件上與馬爾代夫有一定的相似之處，但彼此之間相距遙遠(yuǎn)，聚合效應(yīng)不明顯，幾乎無法形成像馬爾代夫那樣的群島效應(yīng)。

不過，張金山卻認(rèn)為，早年海島旅游開發(fā)，基礎(chǔ)配套建設(shè)落地較難，但隨著相關(guān)技術(shù)問題得到解決、游客對海洋旅游的市場需求加大，我國無居民島的旅游經(jīng)濟(jì)價值已經(jīng)愈發(fā)凸顯出來。張金山表示，加速對無居民島的開發(fā)與引資，除可進(jìn)一步推動海南旅游市場擴(kuò)容外，也反映出國家戰(zhàn)略層面的一種主權(quán)宣示，強(qiáng)化南海諸島的影響力。但是，相較陸地旅游項(xiàng)目建設(shè)，國家對海島旅游開發(fā)的態(tài)度一直都很謹(jǐn)慎，尤其在環(huán)保方面，嚴(yán)格的監(jiān)管政策未來可能會成為資本方斟酌投資的一項(xiàng)因素。

公開資料顯示，早在東鑼?shí)u和西鼓島計(jì)劃建設(shè)開發(fā)時，《三亞東鑼?shí)u保護(hù)與利用規(guī)劃》、《三亞西鼓島保護(hù)與利用規(guī)劃》曾明確了兩個無居民海島的五大重點(diǎn)保護(hù)區(qū)域。相關(guān)部門會對島嶼保護(hù)與開發(fā)狀況進(jìn)行實(shí)時監(jiān)視，以防止人為開發(fā)破壞。

此外，島嶼的經(jīng)濟(jì)價值與商業(yè)回報也成為開發(fā)商關(guān)注的重點(diǎn)。有業(yè)內(nèi)人士分析，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是海島開發(fā)的基礎(chǔ)和重要環(huán)節(jié)，涉及交通、水、電、住房、道路等，開支巨大，這也使得海島開發(fā)被稱作“燒錢”的買賣。因此，專家建議，降低海島開發(fā)的成本就需因島制宜，盡可能采用低能耗、節(jié)約型的工程設(shè)計(jì)方案，就地取材，大力推行海島風(fēng)能、太陽能、潮汐能和生物能工程建設(shè)，建造各種適用于海島的蓄水、供水等工程。

（蔣夢惟 武媛媛）