法制日報(bào)

　　核心提示：為落實(shí)黨中央、國務(wù)院建立健全社會征信體系要求,褒揚(yáng)誠信,懲戒失信,許多地方都出臺了交通信用管理機(jī)制。近日,“南京市將個人一年內(nèi)闖紅燈5次以上的交通違法行為記入個人信用檔案”的新聞引發(fā)熱議。闖紅燈能否與個人信用掛鉤?交通領(lǐng)域信用建設(shè)應(yīng)遵循何種原則?怎樣合理使用信用懲戒?

　　學(xué)者聲音

　　創(chuàng)新社會治理　依法合力而為

余凌云　鄭琳

據(jù)媒體報(bào)道,從7月8日起,南京正式對抓拍的非機(jī)動車、行人交通違法行為進(jìn)行處罰,并根據(jù)《南京市文明交通信用管理實(shí)施細(xì)則》,非機(jī)動車、行人一年內(nèi)闖紅燈等違法達(dá)到5次及以上的,認(rèn)定為一般失信行為,記入個人信用檔案。

闖紅燈能否與個人信用掛鉤?這是一個頗具爭議性的話題。贊同者認(rèn)為,相比于小額罰款、批評教育的方式,信用懲戒更具有威懾效應(yīng),能夠?qū)`法當(dāng)事人起到警示和約束作用。反對者則認(rèn)為,信用權(quán)是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利,濫用信用懲戒的方式會對公民的生活、工作產(chǎn)生重大的不利影響。

筆者認(rèn)為,將闖紅燈與個人信用掛鉤,是社會治理的創(chuàng)新舉措,但是需要依法合力而為。黨的十九大報(bào)告從多個方面強(qiáng)調(diào)了誠信、公信力和信用建設(shè)的重要性。社會信用體系所具備的諸多優(yōu)勢,使得其成為社會治理的最佳選擇。如今,個人信用已經(jīng)與公民生活密切相關(guān),無論是借貸買房、乘坐飛機(jī)高鐵,還是求職就業(yè)、購買理財(cái)保險,一旦被認(rèn)定為失信人員,將對生活、工作產(chǎn)生嚴(yán)重的不利影響。

在我國當(dāng)前社會信用建設(shè)蓬勃發(fā)展的大背景下,通過信用懲戒的方式,治理闖紅燈的頑疾,確實(shí)是一種值得倡導(dǎo)的方式。不過,實(shí)現(xiàn)信用懲治闖紅燈,必須要于法有據(jù)。一方面,要加強(qiáng)統(tǒng)一的社會信用立法,在交通法治領(lǐng)域,應(yīng)當(dāng)完善道路交通安全法、行政處罰法等法律,回應(yīng)信用懲戒治理的需要。減少動輒以規(guī)范性文件的方式,限制公民基本權(quán)利的行為；另一方面,信用懲戒的使用需要以人為本、謹(jǐn)慎而為,在嚴(yán)格法定的基礎(chǔ)上,注意關(guān)聯(lián)性,時效性以及中立性。

在治理闖紅燈難題時,還需要多方參與,形成合力。交警執(zhí)法時應(yīng)依法使用信用懲戒的手段,遵守過罰相當(dāng)?shù)脑瓌t；交通部門需要合理設(shè)置交通信號燈,排除客觀因素導(dǎo)致公民交通違法的行為；違法公民失信期限屆滿或積極參與志愿活動的,公共信用中心要及時進(jìn)行信用修復(fù)。此外,同樣不可忽視高額罰款、要求違法當(dāng)事人參與協(xié)助維護(hù)交通秩序等方式所發(fā)揮的治理作用。

培育遵守交通規(guī)則的社會文化,也需要社會組織、公民的共同參與。治理闖紅燈難題不是交警一家之責(zé),全方位、多主體、多手段并進(jìn),社會治理的長效性才能得到保證。

黨的十九大報(bào)告提出,要“加強(qiáng)社會治理制度建設(shè),完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制,提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”。實(shí)現(xiàn)社會治理創(chuàng)新,打造共治共建共享的社會治理新格局,需要做到創(chuàng)新治理、依法治理與合作治理的有機(jī)結(jié)合。

(作者分別系清華大學(xué)法學(xué)院副院長、教授，清華大學(xué)法學(xué)院博士生)

　　交通領(lǐng)域信用建設(shè)應(yīng)合法適度

　　孫向齊

交通運(yùn)輸領(lǐng)域信用建設(shè)是國務(wù)院發(fā)布的《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要(2014—2020年)列舉的重要內(nèi)容之一,關(guān)系社會安全和公眾福祉。我國交通運(yùn)輸領(lǐng)域違法、違規(guī)現(xiàn)象十分突出,交通事故造成的傷亡人數(shù)和財(cái)產(chǎn)損失都是天文數(shù)字。建立完善交通運(yùn)輸領(lǐng)域的誠信體系,可以從根本上促進(jìn)和改善交通秩序,利國利民。

現(xiàn)代社會是契約社會,而契約關(guān)系是靠社會誠信來維持的。隨著社會的發(fā)展,誠信的內(nèi)容和涵義也在發(fā)生改變。傳統(tǒng)意義上,誠信是私法領(lǐng)域獨(dú)有的概念,僅用來維系特定主體之間的契約。而現(xiàn)代意義上的誠信可以涵蓋各種社會共同規(guī)則,包括法律、公序良俗。這些社會規(guī)則代表了社會整體的利益,是大家共同的契約,違反了這個契約,當(dāng)然也構(gòu)成失信。

2016年12月,國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)個人誠信體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》,明確提出在交通安全領(lǐng)域建立個人誠信記錄檔案的目標(biāo),這是提高全社會信用水平,營造優(yōu)良信用環(huán)境,構(gòu)建社會信用體系的一個重要組成部分。

筆者對建立和完善個人交通信用體系持贊成的態(tài)度,然而,對個人征信系統(tǒng)建設(shè)過程中的個別問題也不免擔(dān)憂。正如有人說“征信是個筐,啥都往里裝”,這其實(shí)反映的是當(dāng)下征信系統(tǒng)在建設(shè)過程存在的某種過度化傾向。

征信系統(tǒng)建設(shè)雖然重要,但不是萬能的。個人征信系統(tǒng)的建設(shè)要堅(jiān)持合法與適度原則,防止對個人合法權(quán)利的剝奪與侵犯。

當(dāng)前,我國關(guān)于個人信息的采集、錄入、提供、使用等全國性規(guī)范尚不健全,各地、各領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一,但有兩根紅線不能碰:一是不能越權(quán),二是不能侵權(quán)。征信雖然涵蓋社會各個領(lǐng)域,但對某個政府部門來講,征信系統(tǒng)的建立和運(yùn)用仍不能超越法律規(guī)定的職責(zé)范圍。在信息的采集和使用過程中,要注意對個人知情權(quán)、隱私權(quán)等合法權(quán)利的保護(hù),充分保障信息主體查詢、申辯、救濟(jì)、修復(fù)的機(jī)會,合理設(shè)置不良信息保留的期限,不能侵犯失信人的合法權(quán)益。

同時,對失信行為的懲戒也要適度。對失信行為人采取懲戒措施的范圍和限度要與失信行為的性質(zhì)、程度相適應(yīng),不能無限擴(kuò)大適用范圍,因失信人的一個污點(diǎn)記錄而使其處處受阻,寸步難行,其結(jié)果可能適得其反。對失信人采取的懲戒措施應(yīng)該與對守信人采取的獎勵措施相結(jié)合,不能只罰不獎。

另外,還要注意懲戒措施與失信行為性質(zhì)的關(guān)聯(lián)性。個人在某個領(lǐng)域的失信行為,懲戒措施也應(yīng)僅適用于與此失信行為相關(guān)的領(lǐng)域,不能因?qū)嵤┞?lián)合懲戒而人為地在當(dāng)事人實(shí)施的沒有因果關(guān)系的行為之間建立聯(lián)系。

我不太支持將交通違規(guī)失信行為與貸款、房屋中介機(jī)構(gòu)的建造師、小型項(xiàng)目管理師、房地產(chǎn)估價師等執(zhí)業(yè)登記、年審掛鉤。因?yàn)?交通違規(guī)行為代表個人在公共安全和公共秩序領(lǐng)域的不良記錄,將懲戒措施延伸其他領(lǐng)域的做法值得商榷。

(作者系北京交通大學(xué)法學(xué)院副教授、北京交通大學(xué)法律服務(wù)中心副主任)

　　管理者聲音

　　信用懲戒程度需仔細(xì)考量

　　梁宇新

交通違法頑疾痼疾在我國現(xiàn)階段是一直存在的,并且對這樣的違法行為,有關(guān)管理部門以及社會各方面目前還沒有找到一個根治的解決辦法。原因在于:一方面是立法在對違法行為的規(guī)范和法律責(zé)任的明確上存在缺失；另一方面是管理部門沒有擰成一股繩,各個部門各自為政,沒有真正地形成管理的社會化。交通管理作為社會治理、城市治理的一項(xiàng)重要內(nèi)容,也要社會化治理,監(jiān)管部門、社會各界一定是要在黨委、政府的統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)下,擰成一股繩,形成管理合力,才能實(shí)施有效的管理。因此,解決交通違法頑疾不能只由公安交警一家去做。

為了樹立法治權(quán)威,公安交警部門普遍希望加重相關(guān)違法行為的法律責(zé)任,同時盡可能地在立法中,把一些新的管理要求明確下來,但由于立法周期的限制,新問題層出不窮,很容易導(dǎo)致執(zhí)法依據(jù)不充分的尷尬局面。在相關(guān)法律以及地方立法都沒有明文規(guī)定時,交通管理部門管理起來往往心有余而力不足,而信用管理相對來說更靈活,對行為人的約束力也更強(qiáng),所以越來越多的地方愿意利用信用懲戒作為一種行之有效的管理手段。

以南寧市為例,2018年實(shí)施的南寧市道路交通安全條例將十種情形納入信用記錄的管理,但是具體信用記錄怎么用,如何進(jìn)行信用的相關(guān)處置,目前并沒有一個很具體的操作辦法。

從南寧市對電動自行車和行人管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看,對于大量出現(xiàn)的交通違法行為,我們更傾向于意識宣導(dǎo),用交通安全宣導(dǎo)教育的方式提升市民安全、守法意識從而解決問題。從2013年開始,南寧市在電動自行車的管理上就采用“以學(xué)促管”的方式,一方面將大批的警力投放在路面；另一方面在路面上設(shè)了一百個安全教育點(diǎn),對于在路面上查到的電動自行車交通違法行為,我們不進(jìn)行罰款,全部就地進(jìn)行宣導(dǎo)教育,讓違法行為人知道在路口、路段怎么通行才是正確的。到了2016年,南寧市路面上的交通秩序大幅改觀,違法行為減少了很多。

我認(rèn)為當(dāng)違法行為相對來說是一個少數(shù)的情況時才適合用嚴(yán)格的執(zhí)法和管理,包括使用信用懲戒。也就是說,信用管理應(yīng)該是在少數(shù)人違法的情況下使用才更為有效。如果大多數(shù)人都在違法的話,管理部門就要考慮制定的規(guī)則是不是切合實(shí)際,是不是能夠符合當(dāng)時的交通規(guī)律和通行需求。所以,我們南寧只是把一些重點(diǎn)的交通違法行為納入了信用記錄的管理范疇。

其實(shí)信用懲戒面臨的不確定性是比較大的,到底什么情況下納入一般失信行為或嚴(yán)重失信行為,國家層面還沒一個明確的標(biāo)準(zhǔn)和要求,基本上都是各地自己在摸索,那很可能就會導(dǎo)致出現(xiàn)這樣一個局面:行為人雖然是多次違法,但是其違法情節(jié)都是非常輕微的,卻已經(jīng)被納入失信行為人,受到了各方面限制。因此,對于懲戒的程度,需要仔細(xì)考量。我建議,對一些很輕微的交通違法行為,哪怕次數(shù)相對來說較多,也不要把其簡單地化為一般失信行為或者是嚴(yán)重失信行為去進(jìn)行懲戒。否則,有可能會對行為人造成比較大的影響。交通領(lǐng)域?qū)嵤┬庞脩徒?更應(yīng)該針對對社會公共安全,公民的個人生命財(cái)產(chǎn)安全有較大損害的情形。

(作者系廣西南寧交警支隊(duì)原秩序科科長；文字采訪整理：記者 林楠特)

　　市民聲音

　　懲罰只是手段

　　李勤余

近期出臺相關(guān)規(guī)定和措施的城市,不止是南京。上海有關(guān)部門已經(jīng)表示,會將非機(jī)動車、行人多次嚴(yán)重交通違法信息納入個人征信系統(tǒng)。

筆者在上海駕駛機(jī)動車上路時,不得不打起十二分精神。因?yàn)樾腥舜髶u大擺地行走在馬路中間、非機(jī)動車旁若無人地行駛在機(jī)動車道上的現(xiàn)象屢見不鮮。這樣的駕駛體驗(yàn)實(shí)在算不得美妙。不管是為了讓交通更通暢,還是為了保障人身安全,加大管理力度、明確整治細(xì)則,都是當(dāng)務(wù)之急。

因此,作為一名機(jī)動車駕駛員,也作為一名行人,筆者很支持相關(guān)規(guī)定和細(xì)則的出臺。眼下,要幫助各方培養(yǎng)起良好的出行習(xí)慣,必須做到有法可依、有法必依。唯有將宣傳教育和嚴(yán)格執(zhí)法結(jié)合在一起,某些陋習(xí)才有可能被根治。

不過,將行人、非機(jī)動車的交通違法行為記入個人信用檔案的做法,至少應(yīng)該注意兩點(diǎn):一是具體案例需要具體分析,何種情形應(yīng)該被記入個人信用檔案,需要更科學(xué)的論證,以防誤傷。二是征信系統(tǒng)的運(yùn)用不該被泛化。如闖紅燈等行為所涉及的信用記錄,應(yīng)該被限定在交通領(lǐng)域內(nèi)。否則,非但不利于整治城市交通,還有可能造成個人信息記錄的紊亂。

懲罰只是手段,教育和引導(dǎo)才是最終目的。各地積極探索治理非機(jī)動車和行人交通違法行為的辦法,值得點(diǎn)贊。但也希望步伐更穩(wěn)健、措施更科學(xué)。實(shí)踐出真知,市民也不妨多一些耐心,給予執(zhí)法部門更多寬容和信任。

(作者系上海媒體人)

　　不文明出行系失信

江逸來

站在南京市民的角度,我很支持交通違法行為上征信這種處罰措施?，F(xiàn)在南京市的機(jī)動車和非機(jī)動車的數(shù)量一直都在增長,道路交通也比原來要擁擠很多。那么交通規(guī)則的遵守和執(zhí)行就非常重要。對于駕駛機(jī)動車的市民來說,法律已經(jīng)規(guī)定了安全行車規(guī)范,而行人和非機(jī)動車受到的約束顯然小得多。相信開過車的朋友都能體會到,自己正常行駛在路上突然躥出行人或是電瓶車是怎樣驚心動魄的感受。

現(xiàn)在出臺的新規(guī)定與個人信用掛鉤,能夠在一定程度上督促市民安全行車?？赡苡腥藭X得只是闖紅燈而已,不至于上征信這么嚴(yán)重?？墒?不遵守交通規(guī)則,不文明出行,本身就是一種失信行為,在給自身帶來危險的同時,也可能會造成更大的社會危害。所以,我認(rèn)為交通違法上征信很有必要。相信隨著實(shí)施細(xì)則的落實(shí),會有越來越多的公民養(yǎng)成知法守法的習(xí)慣,共同遵守并維護(hù)良好公共秩序。

(作者系南京律師)

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其他城市的一些做法:

深圳:行人闖紅燈等行為都會被記錄在案,并定期推送給前海征信、螞蟻金服等信用機(jī)構(gòu),一旦有這些記錄,行人將會在消費(fèi)、貸款等方面受到限制。

上海:對多次違法且拒不接受處理的當(dāng)事人,將非機(jī)動車、行人多次嚴(yán)重交通違法信息納入個人征信系統(tǒng)。

南寧:對三次以上逾期不履行道路交通違法處罰決定的；駕駛機(jī)動車、電動自行車、殘疾人機(jī)動輪椅車上道路行駛未懸掛號牌或者故意遮擋、污損號牌等十種情形納入個人信用記錄管理。